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香港征信业发展的启示和建议

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来源:《中国征信》2015年第12期。

作者:林平,管理学博士,副研究员,现任中国人民银行深圳市中心支行党委委员、副行长。

香港征信业起步于20世纪80年代初期,在完善的法律体系、完全市场化运作的信用服务主体、以及规范的信用管理制度支撑下,香港征信市场已发展的非常成熟,形成了比较完整的信用服务体系。

香港征信业的基本情况

作为重要的国际金融中心之一,香港是奉行自由市场的经济主体,香港所有的商业信贷资料库都是私营机构运作,政府和公营机构不参与设立或运营商业信贷资料库。随着市场经济的不断发展,在政府的监管和法规的保障下,经过多年的市场培育,自由竞争,香港的征信业发展得比较成熟,机构和职业人员恪守职业操守,成为营造“公开、公平、公正”市场环境的主要力量。

香港征信业监管情况

香港在1995年制订了《公开资料守则》,作为政府机构公开信息的依据,每个政府部门须指派专门人员担任公开资料主任,负责信息公开。因此,香港并没有专门的征信业监管机构,而是由不同政府部门根据各自职责履行相应诚信监管义务,包括廉政公署、个人资料私隐专员公署、律政司、公司注册处、金融管理局等。其中,最主要的征信业监管机构是个人资料私隐专员公署和金融管理局。

香港个人资料私隐专员公署成立于1996年,是亚洲唯一的个人信息保护机构,其职能是负责全面推动、监察及监管《个人资料(私隐)条例》(以下简称《条例》)的施行,确保香港所有的私人机构、公营机构、政府部门在采集、整理、保存、加工、应用个人资料方面的隐私权利得到保障。《条例》于1998年出台,先后进行了四次修订,《条例》提出注重保护个人资料方面的隐私权利,明确个人在信用信息方面享有同意权、知情权、异议权及救济权等。与《条例》配套出台的《个人信贷资料实务守则》(以下简称《守则》)则为信贷提供者及信贷资料服务机构提供有关处理个人信贷资料的实务性指引,包括个人信贷资料的收集、使用、保安、查阅及改正。香港个人资料私隐专员公署还根据个人投诉对违反法律涉嫌侵犯隐私的行为进行调查和处理,保障个人隐私权益。

香港金融管理局成立于1993年,它是香港政府架构中负责维持货币及银行体系稳定的机构,主要通过监管商业银行而间接监管商业信贷资料库、个人与企业征信机构。虽然香港金融管理局不直接参与征信机构的设置,但向所有的认可机构(包括香港的持牌银行、有限制牌照银行和接受存款公司)发布指令,建议他们通过信贷数据服务机构,在私隐专员制订的消费者信用数据惯例法规定的范围内,全面参与信用报告的共享和使用。2011年,香港金融管理局在最新修订版的《透过信贷资料服务机构共用个人信贷资料》和《透过商业信贷资料服务机构共用商业信贷资料》中指出,香港金融管理局认可机构应采取合理程序,确保从信贷资料服务机构获取或提供资料应该遵循保密、准确、切合需要及恰当使用等最低标准。

个人征信市场

在个人征信市场中,香港环联资讯有限公司是全港第一家也是唯一的消费者信贷数据服务机构。该数据服务机构发端于银行,最初由商业银行自发建立数据库,实现信贷信息共享,后由美国环联公司进行市场化运作。目前,香港环联掌握着香港495万消费者的信用信息,包括个人一般资料(姓名、性别、住址、联络资料、出生日期、香港身份证或旅游证件号码)和信贷申请资料(信用卡、无抵押贷款及按揭贷款的正面和负面信息)。数据信息主要由香港环联128家会员机构提供,包括香港所有的银行机构、1/4的小额贷款公司(占据香港小额贷款公司80%以上的业务量)以及部分租赁公司。

香港金融管理局认为全面的个人信贷资料库对认可机构及消费者均有利。为能设立全面的资料库,以协助认可机构更妥善地管理个人信贷业务,金融管理局要求所有从事提供个人信贷业务的认可机构应在《守则》所定的框架内全面参与向信贷资料服务机构提供并使用个人信贷资料。2003年6月2日《守则》生效前,环联资讯有限公司数据库仅登记负面信贷资料,《守则》生效后,才突破此限制,开始共用正面个人信贷资料(不包括正面按揭资料)。2011年1月,就金融业界所建议的共用按揭资料作信贷评估用途的公开咨询后,个人资料私隐专员认同共用正面按揭资料将会鼓励负责任的借贷行为,因此《守则》于2011年4月1日修订,正面按揭资料开始收录使用。

企业征信市场

香港企业征信机构主要是一些市场化运作的征信公司,如香港邓白氏公司、香港城市信用管理集团等。企业征信的基础信用信息主要由企业注册处提供,香港公司的注册资料、周年申报表等信息皆可根据公司条例从企业注册处的查册中心或从网上有偿查询得到。

香港金融管理局认为设立全面的资料服务机构可为香港带来重大益处。一方面,资料服务机构可使认可机构了解工商企业客户的信贷素质,加强认可机构信贷风险管理;另一方面,资料服务机构可以增加商业机构的信贷透明度,使他们比较容易获取银行信贷。基于以上考虑,香港银行公会与存款公司公会于2004年11月设立了商业信贷资料库,业界公会委任邓白氏商业资料(香港)有限公司作为服务商,收集中小型企业(年营业额不超过5,000万港元)的整体欠款和信贷记录。

商业信贷资料库的主要目的是收集中小企业的信贷信息,其中包括有关企业的一般账户资料,例如商业登记证号码;以及企业的信贷记录,例如不同信贷类别的总授信额、有否为贷款提供抵押,以及欠款记录。商业信贷资料库成立以来运作顺畅, 涵盖数万间非上市中小型企业的信贷资料,并有数百间认可机构通过商业信贷资料服务机构共用商业信贷资料。2008年,为推行更全面的公共商业信贷资料,商业信贷资料库扩大涵盖范围至独资经营及合伙经营公司。

香港征信业发展的特点

法律体制和社会需求平衡下的区别监管模式

出于对法制体系和社会需求的平衡,香港对企业征信和个人征信采取了不同的监管模式。

1. 以个人隐私保护为主的个人征信监管模式

香港极为重视个人隐私保护,设立了专门的个人资料私隐专员公署负责保障个人资料隐私的恰当使用。个人信贷信息作为重要的个人隐私信息,在信息的收集和使用中均收到相关法律的严格控制,因而对于个人征信市场香港采取的是个人隐私保护为主的监管模式。香港个人信贷资料库由香港环联运营,最初仅收集个人信贷负面信息,2003年《守则》生效后,才突破此限制,开始共用正面个人信贷资料,但对于信息的收集和使用《守则》进行了详细的规定和严格的限制。

2. 以信息透明公开为主的企业征信监管模式

与个人信息的严格限制和保护相反,香港对企业信息的要求是公开披露、透明化运作。香港《公司条例》对公司需要披露的信息做出了详细规定,并明确了不按照要求披露信息的后果。中小企业受自身制度不完善的限制,信息披露难度较大,为完善中小企业的信贷信息披露制度,控制信贷风险,促使企业征信市场健康发展,香港银行公会与存款公司公会于2004年11月设立了商业信贷资料库,要求会员机构共享中小企业信贷信息。

市场化导向下发挥行业协会作用,形成成熟机构本地化的征信业格局

香港征信市场上没有真正意义上的公共征信机构,所有商业信贷资料库都是私营机构运作,政府和公营机构不参与设立或管理商业信贷资料库。目前,香港信贷资料服务机构数量不多,但占据了香港征信市场大部分份额,这些机构多数是直接引入的具有较高业务水平和市场公信力的国际化公司如环联资讯有限公司、邓白氏公司等。在机构的选择上,行业、协会、商会等非政府机构发挥了主导作用。例如:企业征信市场上的商业信贷资料库是由香港银行公会与存款公司公会设立,并委任邓白氏商业资料(香港)有限公司作为服务商运营的。环联、邓白氏等成熟的国际化信贷资料服务机构被引入香港征信市场后结合香港实际情况进行了本地化的改造和创新,他们与时俱进,提供了形式多样、内容丰富、特色鲜明的征信产品和服务。

市场需求为导向的征信产品供给

香港是奉行自由市场的经济主体,需求决定供给在香港征信市场上的体现极为明显。香港资料服务机构提供的征信服务和产品定位清晰,专业化程度高。例如:商业信贷资料库的设立目的是填补市场上中小企业信息的空白,其搜集的信贷信息全部是中小企业信息;环联作为个人信贷资料服务机构,深度整合、挖掘个人信贷信息关联,提供身份识别管理、债务追讨管理等专业化定制服务。

监管机构在征信业发展中起到有限的推动作用

香港并没有专门的征信业监管机构,而是由不同政府部门根据各自职责履行相应诚信监管义务。香港金融管理局、香港个人资料私隐专员公署等监管机构在征信业发展中仅起到有限的推动作用,很少使用行政手段强制干预。例如:对于个人信贷信息的收录、适用范围,香港金融管理局和个人资料私隐专员公署都没有通过行政手段直接做出限制,而是通过公开咨询、沟通逐步推进。对于信贷信息资料库运营机构的选择,监管机构也没有任何行政干预。

对内地征信业发展的启示和建议

加快市场化建设,走行政与市场相结合的道路

香港征信体系运营更贴近市场,尊重市场的选择,相关监管更有弹性。而内地目前主要走的还是行政主导的道路,通过央行构建基础系统,强制金融机构报送数据,并推出相关产品,制定管理、查询规则。应该说这种做法适应我国经济转轨时期的征信需要,具有效率高、针对性强的优点。但其缺点是具有一定的垄断性,不能适应发展中多样化的市场需求。内地今后征信建设的模式应在继续夯实行政主导模式的基础上,借鉴香港经验,推进征信市场的市场化建设,大力发展市场化征信机构,形成行政与市场相结合的体制,以开放、包容的态度和前瞻性思维培育多元化的征信机构。一方面要鼓励创新,对新型征信市场主体给予政策支持,为征信机构创造有利于信用交易、信用服务的良好市场环境;另一方面要充分发挥市场机制作用,遵循公平竞争、优胜劣汰的原则,形成一定数量治理结构完善、内部控制严密、业务模式清晰、有核心竞争力的品牌征信机构。

加快法制化建设,优化征信法制环境

香港的实践经验表明,法制建设是征信市场健康发展的基石。主要体现在两个方面:一是香港市民的法制意识强,信法、知法、守法;二是征信法规体系完善,法律边界清晰,易于操作。可以说,面对庞大复杂的经济金融体系,没有全民的法制意识和健全的征信法规,单凭私隐署的监管和金融局的指引根本无济于事,依法行事是香港征信市场最好的监管。内地虽然已经颁布了《征信业管理条例》,各地方政府也陆续出台了地方性信用管理办法,但在个人隐私、行业规范、信用信息使用、失信惩戒、信用活动监督等方面的立法仍相对不足。因此需加快征信业法制化步伐,建立健全各行业、各领域的征信相关法规,为征信业发展提供法制保障。一是建立健全征信业相关法律法规,细化征信业相关制度,出台信用信息使用、个人隐私保护等细化领域的操作指引和实务守则。二是综合运用法制、行政、经济和社会舆论等多种手段,逐步建立较为完善的守信激励和失信惩戒机制,让守信者得益、失信者付出更高的违约违法成本;三是政府加大对商业失信行为的监管力度,在市场准入、日常监督、事后处罚等方面建立联动监管机制,建立各行业的红黑名单制度和市场准入、退出机制。

加快专业化建设,完善征信组织体系

与内地相比,香港征信内容更注重数据的深度和专业化,追求数据深度而不是宽度,这比较符合实际。贪大求全往往不利于征信服务的深化。香港征信机构的专业化建设主要体现在以下三个方面:一是征信机构目标专业化,防范信贷风险;二是征信内容专业化,够用就好,不是越多越好;三是征信机构责任专业化,不把太多责任强加于征信机构。香港目前也没有所谓的大数据征信,只收集传统结构化数据,不收集社交行为数据,达到简单实用、目标单一。内地应充分借鉴香港专业化发展经验,鼓励征信机构走专业化道路,在此基础上实现互联互通。具体来说,一要明确金融信用信息基础数据库数据的定位,以信贷信息为主,通过数据挖掘、深度整合提高数据深度,形成专业化信贷信息征信产品。二要鼓励市场化征信机构结合自身特点,以自身专长服务特定征信细分市场,将征信产品做细、做精,鼓励新技术、新手段、新平台在征信业中的应用。

加强隐私保护,切实保障消费权益

香港征信业严禁数据被过度收集,不仅关注负面信息的披露限度,正面信息也奉行越少披露越好,这一点给我们的印象最深刻。在香港,征信业每增加一类信息源,相关行业监管部门和协会都要与私隐署进行充分谈判,取得私隐署的同意,而且谈判过程曲折复杂,如同挤牙膏式的。以个人征信为例,从信用卡、无抵押贷款到按揭贷款,信息源的每次扩充都历经艰苦的谈判。以信贷资料库为例,每增加一类企业,也要谈判,要有充足的理由才能收集。如原来只收集营业额5000万的中小企业,后来逐步扩大。随着大数据时代的来临,内地的企业和个人越来越多的信息被征信机构采集、存储、加工、循环利用,给企业秘密和个人隐私带来了威胁,信息保护,尤其是个人隐私保护成为征信业发展中不可忽视的问题。一是明确个人隐私保护的监管机构,建立健全法律制度,加大对侵犯个人隐私行为的打击惩处力度。二是从保护信息主体合法权益出发,建立健全信息主体的维权组织、维权渠道、维权制度。

 

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