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《关于加强和规范守信联合激励和失信联合惩戒对象名单管理工作的指导意见》解读
石新中
国家发改委、人民银行近期联合颁布了《关于加强和规范守信联合激励和失信联合惩戒对象名单管理工作的指导意见》（以下简称《指导意见》），就“红黑名单”制度的具体实施提出了指导性意见。这对于推进我国社会信用体系建设，落实信用的联合奖惩机制具有重要意义。
近年来，国家高度重视社会信用体系的建设和完善，2014年6月国务院印发了《国家社会信用体系建设规划纲要（2014-2020年）》，对2014-2020年期间我国的社会信用体系建设提出了总体要求和思路。
社会信用体系建设的核心是建立信用信息的采集、保存、传递与使用机制，其中信用奖惩机制的建立和完善是关键环节。为此，2016年5月国务院又颁发了《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度 加快推进社会诚信建设的指导意见》（以下简称国发[2016]33号文），对信用的联合奖惩机制提出了系统的指导意见。
如何将信用的联合奖惩机制，尤其是红黑名单制度的实施落实到各项社会管理之中，《指导意见》在红黑名单的认定标准、认定程序、红黑名单信息的共享和发布以及政府部门和社会力量如何实施联合奖惩等方面提出了具体的意见，并就信用主体权益的保障和联合奖惩名单的退出（包括信用的修复）机制提出了具体的要求。
随着生产力的发展，社会分工愈益细密，人们在各行各业的行为是否遵守了诚信的原则，只有本行业的人员才能做出准确的判定，因此，《指导意见》要求联合奖惩名单的制定标准由各行业主管部门负责。
鉴于全国市场的统一性，此标准在原则上应保持全国范围的一致，同时，由于各地社会经济文化发展水平的差异，《指导意见》也同时指出“各省级有关部门可根据需要制定地方标准，经上级主管部门和省级人民政府审定后实施。”
奖惩名单的制定标准是否合理，最终应由社会公众决定，因此，《指导意见》特别指出在“认定标准制定过程中，应充分征求广大社会公众意见。”
信用信息包括信用主体的身份辨识信息和反映其诚信状况的正面和负面信用信息，故，《指导意见》从这两个方面详细规定了红黑名单认定的依据，包括：政府在公共管理和服务中掌握的反映相关主体基本情况的登记类信息；刑事处罚信息及政府在行使其权力过程中掌握的反映主体诚信状况的信息；相关主体拒不履行生效司法裁决的信息；其他社会组织掌握的信用信息；根据法律法规规章或规范性文件可作为红黑名单认定依据的其他信息。
这里《指导意见》把规范性文件所规定的内容也作为红黑名单认定的依据具有重要意义。这是因为法律法规对社会生活及人们思想观念的反映具有一定的滞后性，而规范性文件相对来说可以更为及时地指导、应对社会生活的变化。《指导意见》的这些规定保障了红黑名单的认定依据是来自更多各方面的资讯，有利于红黑名单的认定更为准确、更为科学。
关于红黑名单认定的程序，《指导意见》首先规定了有权认定名单的部门：县级以上国家机关、法律法规授权具有管理公共事务职能的组织；同时《指导意见》也认为，国家有关部门可根据需要授权全国性行业协会商会和信用服务机构按照统一标准认定红黑名单。
在此基础上，为保障信用主体的知情权及其他合法权益，《指导意见》规定，联合奖惩名单的发布应经过公示的程序，若有异议，应由认定部门（单位）进一步核实。
为避免一个主体同时被列入红黑两类名单，《指导意见》要求在“黑名单”形成后，应与全国信用信息共享平台各领域中的“红名单”进行交叉比对，若“黑名单”主体之前已被列入“红名单”，应将其从相关“红名单”中删除；在“红名单”生成后，应将其与全国信用信息共享平台中的各领域“黑名单”进行交叉比对，确保已被列入“黑名单”的主体不被列入“红名单”。
在红黑名单确定后，如何把红黑名单的信息向社会发布并在相关主体之间实现信息共享，《指导意见》做出了具体的规定：（1）红黑名单的信息内容。包括相关主体的信用信息、认定部门、认定依据、认定日期和有效期等，以及相关主体受到联合奖惩、信用修复、退出名单的相关情况。（2）红黑名单信息的共享。《指导意见》要求认定部门把认定的名单及相关信息逐级报送上级主管部门和同级社会信用体系建设牵头单位，并自认定之日起10个工作日内报送至全国信用信息共享平台。这就使得全国信用信息共享平台能够及时汇集来自全国各地、各行业的所有红黑名单信息，各级国家机关或者法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织也可因此共享这些信息，并在其实施联合奖惩时参照使用。（3）红黑名单信息的发布。
《指导意见》要求除了涉及企业商业秘密和个人隐私的信息在发布之前应进行必要的技术处理之外，红黑名单的认定单位应通过其门户网站、地方政府信用网站、“信用中国”网站向社会公众发布。鉴于相关主体的严重违法失信行为事关他人和社会公共利益，向社会公布黑名单信息并不因此侵害其个人隐私。
红黑名单制度实施的最终目的是信用奖惩的实现。对于如何实施联合奖惩，《指导意见》重申了国发[2016]33号文的精神，鼓励各级国家机关及相关机构将红黑名单信息与相关信息进行比对，并创造条件嵌入本部门的行政审批、市场监管、公共服务等信息系统和具体工作流程，带头查询使用红黑名单信息，及时归集守信联合激励和失信联合惩戒的典型案例，统计联合奖惩情况并反馈至全国信用信息共享平台。同时《指导意见》也鼓励社会力量协同参与联合奖惩。
信用修复机制近年来日益引起社会的关注，部分地区及学者也正在探索和研究适合中国国情的信用修复方式。《指导意见》要求有关部门（单位）在认定“黑名单”时，应结合失信行为的严重程度，明确相关主体能否修复信用以及信用修复的方式和期限。这一意见具有重要意义。因为失信行为有其严重程度的区别，对于特别严重的失信行为不能适用信用修复，同时对于不同领域的失信及失信严重程度不同的主体，信用修复的方式和期限也应有所区别。如经济领域的失信行为就可以采取让失信主体在经济上补偿受损方并征得对方谅解的方式修复其信用。
《指导意见》对于我国信用制度的建立和完善具有重要意义的另外一项内容是信用信息保存期限的规定。《指导意见》分别列举了红黑名单的四种退出方式，包括：经异议处理，认定有误的；“黑名单”主体已信用修复或“红名单”主体有不良行为的；期限届满自动退出的；认定标准发生改变的。
《指导意见》还同时指出：“相关主体退出红黑名单后，认定部门（单位）及时通过原发布渠道发布名单退出公告，有关联合奖惩部门应停止对其实施联合奖惩，相关名单信息将在全国信用信息共享平台后台继续保存，信用服务机构可按照有关法律法规在一定期限内继续保留其失信记录。” 鉴于我国当前信用制度尚在建立完善的过程中，《指导意见》的这种规定一方面可以保护相关主体的合法权益，另一方面也为将来出台信用信息保存期限的新规定留出了空间。
在信用主体的权益保障方面，《指导意见》除了规定前述的公示/异议程序之外，还要求在黑名单认定失误时，应及时更正当事人的诚信记录，向当事人书面道歉并进行澄清，恢复其名誉。若导致当事人权益受损，则应依法给予赔偿。这一规定可以促使红黑名单认定单位在行使其职权时更加审慎负责。
总之，《指导意见》既对各地区各行业的信用联合奖惩机制提出了总的原则性的要求，同时又鼓励各地区各行业探索适合其自身的信用联合奖惩制度，且对如何保障信用主体的相关权益提出了具体的意见，这必将有力地促进我国社会信用制度的建设和完善，推动社会各项事业的健康发展。
作者介绍：本文作者石新中，首都师范大学信用立法与信用评估研究中心主任、首都师范大学学报(社会科学版、编审，法学博士，经济学博士后。曾参与两个国家社科基金重大项目“我国社会诚信制度体系建设研完”和“我国诚信文化与社会信用体系建设研究’，现参与主持全国人大财经委提议、国家发改委委托的”中国社会信用立法研究”课题。
