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黄钰深度解读《上海市社会信用条例》

来源:源点信用

根据10月23日下午“贯彻信用条例 推进诚信建设” 2017高峰论坛直播材料整理,我们作了个别文字校对。因为不在现场,有些没法校,请大家见谅。请以官方今后可能发布的正式版本为准。

《上海市社会信用条例》解读

原上海市人大法工委副主任、上海市立法研究所高级顾问、《上海市社会信用条例》课题组顾问 黄 钰

各位领导,各位嘉宾,下午好!很高兴能够在这样的论坛上,给大家对于《上海市社会信用条例》作介绍。我非常有幸从社会信用条例研究开始,经过起草、论证,一直到最后贯彻执行都参加了,所以我非常荣幸参与了立法的准备过程,大家知道《上海市社会信用条例》经过上海市第十四届人大常委会第38次会议通过,今年10月1日正式实施,到现在实施时间不是很长,我就这部法规介绍三个方面的情况:一个是法规的制定背景,第二是这部法规的起草审议通过的过程,第三,我就法规当中的主要的内容给大家作介绍。

 

《上海市社会信用条例》的立法过程是比较长的,经历了研究过程、起草过程、审议通过的过程等等。首先给大家介绍一下关于条例的立法背景。刚才很多领导说了,诚信是社会的基石,是商品经济交换市场经济的基石,所以国无信不强,说明信用对社会非常重要,信用丧失会带来影响经济发展,造成人员之间的相互不信任,社会诚信缺失对社会、对经济发展、人与人之间的关系带来了不好的结果。

为了扭转这样的局面,中央反复强调要加强诚信建设,在党的十八大报告当中已经明确提出,要加强政治诚信、商务诚信、社会诚信和市场经济诚信,十八届三中全会报告进一步指出,要建立健全社会征信体系,褒扬诚信、惩戒失信。

 

2014年6月,国务院发布了社会信用体系建设规划纲要,从2014-2020年,进一步明确提出了建设社会信用法治时间和内容要求,到2020年建成基本型法律法规和标准体系。前一段时间中央对信用建设的要求,最近大家都在学习十九大报告,习近平总书记说到思想道德建设的时候,强调指出要推进诚信建设,要强化社会责任意识,规则意识,所以中央一直对这个事情抓得很紧。

 

在执行中上海历来走在全国前列,很重视这个工作,在诚信建设方面活动比较早。1988年,国务院制定了企业债权管理暂行条例,第二年我们国家第一家独立于银行系统的社会资信评估机构——上海远东资信评估机构在上海成立。2016年1月上海联合征信信用联合沟通,出具了大陆第一个个人信用报告,在银行业内率先形成了个人信贷信用信息共享实名机制。03年上海又先后制定了上海市个人信用征信管理试行办法和上海市企业信用征信管理试行办法,这两个办法在全国少见,政府规章形式通过。

 

这两个规章对个人和企业信息采集和加工,信用产品的使用,对信用异议的处理,监管部门的职责,法律责任等有了职责。除了上述两个规章,上海还先后发布和实施了企业信用信息的数据规范,个人信用信息数据规范、上海市政府部门信用信息的报告指南,商业征信准则,关于加强中小企业信用制度建设实施意见,上海市管理开展本市信用培训和实施意见的一批规范文件。上海在信用建设方面走在比较前面。

 

在这些基础上,近年来上海在这方面进一步强化这方面的工作。2012年市委市政府召开上海市推进社会信用体系建设工作会议,印发了关于进一步加强本市社会信用体系建设意见,明确了全市社会信用体系建设推进思路和工作方向。市政府印发了上海市社会信用体系建设2013-2015年行动计划,2015年通过了征信体系实施办法。公共信用信息规定使用办法,主要是建立在政府部门对社会实施管理过程当中,他们采集到的法人、公民信用信息,搞金融的、企业的大家习惯说的信用不一样,是建立在社会政府公共管理的基础上形成的信用体系,所以它的名称叫做公共信用信息。

 

在这个办法当中,对信息的采集、信息的归集归纳到信用建设平台上,怎么样查询、怎么样应用,对信息服务体制进行了保护,都做了比较全面的评估。因为我搞社会信用信息条例,所以对政府的规章认真做了研究,也做了比较。因为最近几年在全国各地在信用建设方面、制度建设方面做了很多工作,各地出台了很多,有地方人大通过的,也有地方政府通过的,地方人大叫法规,地方政府通过的叫规章,无论是法规还是规章也好,相比较而言市政府公共信用信息规定得比较全,制度设计比较严谨,内容比较丰富,操作性比较强,所以就规章而言,当时在我们国内属于领先地位,所以也是上海做得很好。

 

当然,做那么多努力,但是大家对信用建设还是不是很了解,还是慢,不如想象那么快,所以大家希望有更好的制度性建设,因为从整体来看现在对信用建设力度不够,期望有更有力、更有效、规范更全面的制度出台。为了回应社会各方的需求,社会信用地方工作比较早,政府部门早就呼吁早就希望地方人大能够早点通过法规形式的信用建设方面的法规,所以要说早2012年、2013年开始,当时经信委找人大立法所,希望开展研究。那个时候我已经参与了,但是那个时候不能出来,有很多东西很乱看不清楚,所以前期的研究没有,一直到2013年人大正式提了议事日程,这项立法工作正式开展。

 

第二是过程。开展信用建设立法难度很高,信用建设说了很容易,要立法必须要把很多东西搞清楚,这部法出来调整的范围有多大?管到什么程度?管到哪里?这个责任很大。通常我们在市场活动中形成的信用,很多都是市场主体在市场交往过程当中产生的几个信用信息,广义说信用,政府也要有诚信,司法也要有诚信。从立法的权限来说,一府两院对人大负责,所以从理论来说没有问题,一府两院都是人大的执行者,所以法规范围扩展非常大,把社会全部包进去也没有问题。

 

但是仔细想想后面带来很多问题,这值得研究。还有一个现在是信息社会,信息满天飞,现在每个人很担心问题是个人信息的泄露,所以制定法规对信用信息主体怎么保护,用什么手段保护?这是非常难的事情。所以考虑立法的时候人大很慎重的,我们人大的财经委员会非常谨慎,对制定这样的法规采取了三步走的方法:第一步,先要研究这个法规能不能用,地方有没有权力;其次是法规的范围怎么定,这些研究采取什么方式?所以先要研究。第二步,在研究基础上,如果研究说这个事情可以做,我们要研究怎么来做。第三步,人大审议,一部法规到了人大以后,他们审议过程是很长的,是要有程序的。习近平总书记在十九大报告当中说要科学立法、民主立法、依法立法,依法立法的一项内容就是依照程序,人大要走程序立法,程序比较长。

 

它分成三个阶段,第一个阶段就是我们现在研究这部法律,为了做这个研究,人大找了很多部门,有人大财经委牵头,有华东政法大学,政府部门有经信委、商务委、人民银行、市政府人口办、工商局、市信息中心、包括立法所,共同组织了课题组,课题组确定了6个课题,研究6个课题,第一是社会信用体系的概述,社会信用体系的研究;第二,本市的社会信用体系建设的现状和存在问题研究;第三,本市社会信用体系建设立法调整范围有多大也要研究;第四,就是社会信用体系建设立法,地方立法权限是有限的,不是无限的,所以和国家权力之间怎么分配也要研究;第六,就是这样的立法采取什么样的模式,是很短小还是结构完整的体系比较健全的法规。

 

在六个课题的基础上形成总报告。这6个问题围绕着三个问题:第一,我们信用缺口是大的,不是中小缺口,调整范围有多大;第二,地方立法在信用建设方面权力因素,不是想什么就能做什么,就是国家的权力,不是地方权力,地方没有权,我们要保持国家法治,如果各个地方搞这个法,上海、江苏、浙江都搞,各个地方都是不一样的,就会造成社会活动很不方便,肯定不行的,那对我们国家的法治是破坏,所以我们要研究有多大权力,和国家的法律不能冲撞。第三,就是以什么形式来做?什么形式立法?社会信用体系是中央说了,包括政治诚信、商务诚信、社会诚信和市场诚信,社会在里面,两院也在里面,尽管地方立法可以以一府两院,但是有很多东西是地方规制的,比如法院的审判主要依据是国家法,公正司法应该依法办案,不要搞人情,依法办案以及的是国家法,地方法规也是依据之一,但是主要的还是国家法。

第二,政府,政府还要对人大负责,但是政府很多要规范发展可以的,但是只能是在一个法规当中政府还会变成两种身份,一种身份是公共信用信息归集使用者,一方面变成受法规规制的对象,在法律当中关系很难处理,很难写清楚,是双重身份在法规当中很难做,所以是不是主要还是规范公共信用信息和市场信用信息,但是对于一府两院可以提出要求。还有就是立法空间,地方在国家利用上位法的情况下,我们地方就信用作规范,只要不和国家明确,包括国务院明确的试点相冲突问题不大,空间还是有的。

第三,这样的法规没有规范面比较宽,我们要条例法,而不适用决定规定之类,这种形式大家探讨,地方人大也能做,通过什么决定或者通过什么规定,若干规定容量比较小,有几条规定主要针对某一特定事情来做,对信用建设推进有承担作用。我们觉得还是采取条例制度比较好。

第二步,2016年的时候开始起草,起草的时候财经委也很慎重,他们组织两个起草组,由我们立法所牵头的,组织专家各方面专家起草,由经信委牵头组织设政部门起草,另外成立了专家组,包括我都参与了,专家起草组在座的也有很多参与。政府信用建设主要是经信委,所以经信委在管理实践当中形成了想法,他们的稿子结合实际,和操作结合得比较紧,专家稿比较严谨,立法有规范要求。

我有幸承担了专家组起草,财经委给我们的题目是社会信用问题,什么叫社会信用?名词是新的,我们讲公共信用已经出现了,现在出现社会信用,什么是社会信用?因为要搞立法必须把这个概念搞清楚,你问我概念是什么?我说不知道,这部法没法贯彻,所以首先是什么是社会信用?对这个问题我们进行了研究,我们提出一个概念就是在现在的条例起草中提出的概念,比如公民法在遵守法律法规和履行约定过程中所产生的信息,如果不是很好地履行法定义务和约定义务,产生的信用信息是不良的,如果很好地履行了约定义务,这个信用信息是好的。

第二,一府两院不进来,老百姓不接受,也不符合老百姓的要求,所以我们觉得要进来,不可能全部进来,我们对他们提出要求,一府两院是我们信用建设的表率,所以对他们首先要有义务要求,另外就是内涵,包括信息的归集、信息的保护,对于信用信息主体权益的保护,包括社会来信用信息,由条例决定的。经过起草以后,两个稿子最后到去年8月份的时候,财经委牵头把两个稿子合成一个稿子,合成一个稿子以后不能马上提交人大审议,因为在2016年的时候,我们人大每年为了有序地立法,每年有一个立法的计划,一年准备立多少部法规,在立法计划确定的时候要论证,要成熟不是想要立法就立,必须证明这部法规要求。

第一,是社会需要的,不是某一个人拍脑袋说这个要立法,是社会有需求。第二,要是比较成熟的,有东西可以写,而且写出来的东西让大家都能够接受,如果想写什么东西不清楚,没有写出来的东西就是我一个人想当然写,写出来的东西大家不能接受,这部法规没法通过,所以要有必要性和可行性,所以我们每年在制定计划的时候是要论证的。

社会信用条例当年在2012年的时候影子都没有,没有起草出来,所以在年初定计划的时候,说这个法规很重要,但是条件成熟就拿过来,如果条件不成熟不行的,经过8月份的时候两个合并起来了以后,又广泛征求社会各方面的意见反复修改,最后比较成熟了,在这个过程当中,财经委多次向市里面的领导作了汇报,向当时的市长都作了汇报,也得到了领导的肯定。

所以到了11月份的时候,人大党组专门开会就这个项目进行论证,觉得要提出来说已经成熟了,必须说明让大家讨论,经过讨论了以后认为财经委认为这部法规起草工作做得比较好,法规比较成熟,这次同意由预备项目转为正式项目,所以从人大党组主任会议同意转为正式项目以后开始,就开始进入人大审议程序。

第三个特征就是审议。审议在去年的12月27号,14届人大常委会第37次会议上条例第一次审议,委员会从各种角度提出意见,大家认为这部法规很有必要,但是还希望进一步修改,所以广泛征求社会各方面的意见,一直到今年的4月20号法工委对稿子进行了修改,经过法制委审议再次提请常委会审议,再进行修改,到今年6月23号,在常委会的38次会议上经过常委会审议表决通过了,到10月1号实行,所以通过和实行的时间不是很长,这是一个过程。

第三,它的条例是体现了上海的特色,我们要有创新,地方立法要创新,但是很谨慎,是微创新,小的手段,大的说明国家没法也不敢突破,所以叫微创新,条约信用权力约束,主权规范和发展,信用法律推动发展,涵盖了立法的基本概念,适用范围、政府职责、确定信息规范范围,处理各种利害关系,国家市场中共同参与的机制,奖励体制机制,领导激励与约束,规定了守信和激励机制,失信行为,特别强调措施,设立专章对权利保护规定等等。

这些比较全,第一,信用信息社会信用信息主要就是具有完全民事行为能力的法人和非法人组织,在社会和经济活动中遵守法定义务或者履行约定义务的状态,这就是区别于一般讲的信用和政府讲的公共信用,我们把两个信用合在一起,社会信用包括了通常一般讲的信用和市场信用,和政府在管理当中产生的公共信用,包括人大。因为市场这一块信用是市场各个主体,在市场活动中自然产生的,所以这个信用不需要我们说这个必要还是不必要,公共信用信息是政府的行为,所以对法规对政府行为必须做出规范规制。所以我们在法规当中,大家看到的是对公共信用信息规制,市场信用比较少,有的人提出信用信息规定范围很窄,还有很多没有进去,还有很多是市场信用,所以不在公共信用信息范围内。

公共信用信息因为是政府行为,所以我们加以规制,怎么来归集?我们法规政府的规章是很好,但是对政府来说,我们现在信用不是很好,很多部门在行政管理部门当中吸引力和处罚手段不够,还要加一块什么,所以信用缺失,把信用变成变相的处罚制度,这种想法是错误的,所以我们必须对这种行为加以规制。

第三,关于奖惩,大家都说守信应该奖励,失信应该惩罚,在司法信用当中褒奖惩戒各个制度自己做,也不需要法规来规制,可以自己做,但是公共信用信息褒奖和惩治不是自己做的,我们这里有规范,对政府部门如何来对失信公共信用信息管理当中产生的失信行为,如何来惩戒,对守信行为如何奖励,我们都做了规定。

第四,就是关于严重失信行为的管制。日常看到的是黑名单,大家看了很多黑名单,最多法院对不履行法院已经生效判决的行为,这些人列入黑名单,比如履约部门在航空上闹事,已经成为社会当中大家见到的问题,特别是失信行为法规当中列入黑名单,对于什么是严重失信行为,要有标准,作为一个企业在市场活动当中觉得另外一个企业严重失信,对它不来往,是企业失信,但是如果在制度管理当中严重失信,这个标准也不需要你做,我们法规当中也做了明确,包括产生严重的制约惩处,处理比较重要。

第五,关于信用主体中心保护,我们在这部法规当中对信用主体保护大部分权益的保护,和现有的包括和政府规章差不多,但是法规当中有突出的是就是信用信息修复条例,信用信息先有我们国家无论是法规也好、规章也好是没有的,这是我们法规独创的,理由依据就是传统来说浪子回头金不换,如果失信只要满足一个条件,可以在信息评估上不良信息记录可以消除,当然要有条件的,这个在法规当中也做了评估。

总体来说,法规内容很全的,规范也很具体,考虑到了方方面面的因素,当然受到地方立法权限的限制,当然也有些地方不完全尽如人意,也有立法觉得名单不够,比如现在信息泄露很严重,怎么处理也是很难的问题。法规比较原则,也有不足点,不是说一部法没有问题,也有不足点,这部法总体来说比较全面,符合上海实际,也是能够有效地推进上海的信用建设。今天我作这样的介绍,请大家批评指正,谢谢大家!

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