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行政处罚信息公示,工商是怎么干的?

吕杰 红盾论坛

2014年2月7日,国务院印发的《注册资本登记制度改革方案》(以下简称《方案》)提出对市场主体“宽进严管”的基本要求,在放宽注册资本等准入条件的同时,进一步强化市场主体责任,建立健全配套监管制度,强化企业信用约束机制,促进社会诚信体系建设。

2014年8月7日,国务院公布《企业信息公示暂行条例》(以下简称《条例》),在《条例》中明确规定的企业信息公示制度、企业公示信息抽查制度、经营异常名录制度、严重违法企业名单制度、企业信用联动惩戒制度等,从法律上规范和固定了“宽进严管”的事后监管制度,是工商行政管理部门加强法治建设、队伍建设和信息建设的重要落脚点。

作为《条例》的重要配套规章,2014年8月19日工商总局公布了《工商行政管理行政处罚信息公示暂行规定》(以下简称《规定》)。《企业信息公示暂行条例》的颁布实施,行政处罚信息公示制度的建立,是工商部门转变监管方式的一项重大变革,也是加强事中事后监管、构建“一处违法,处处受限”共治格局的重要举措,同时也是促进执法公平、提升执法部门公信力的重要途径。

行政处罚信息公示作为企业信用信息公示及规范行政权力公开运行的内部控制机制之一,在我国还是一个新鲜的事物,《行政处罚信息公示暂行规定》颁布实施一年来,在我们的行政执法实践中如何去正确理解行政处罚信息公示的积极意义,切实提高行政处罚信息公示率,提升行政处罚信息公示的社会效应等等,都值得我们每一位从事行政执法工作的同志去研究和剖析,笔者正是基于身处四川省工商局在指导和规范四川全省工商系统的行政处罚信息公示工作中,试图从行政处罚信息公示的价值、理论及实践障碍入手进行理论梳理和法律论证,并在借鉴国内政府信息公开有益经验的基础上,结合我省的工商行政执法的实践,从我国现有政府信息公开及行政处罚信息公示入手,对行政处罚信息公示实际操作过程中遇到的问题,分析原因,提出了相应的对策,探索适合我国工商行政行政处罚信息公示的制度构建,以期在完善行政处罚信息公示的过程中能更加科学有效。

一、行政处罚信息公示制度的建立及问题

(一)行政处罚信息公示制度的价值

行政处罚信息公示制度的价值不仅有理论上的,同时还有实践意义上的。理论上的重要价值在于弥补了传统外部控制理论的不足。而其核心价值还在于实践意义上的价值,即通过制订公示制度进一步转变市场监管方式,强化市场主体信用监管,促进企业诚信体系建设,提高执法透明度、规范度和公信力,从而达到对工商行政管理裁量权的控制与约束,减少工商行政执法活动中的随意性与权力的滥用,在提高工商行政执法的效率的同时更好的提高工商行政执法的质量,从而更好在工商行政执法中体现公平正义,将实现个体公正。

1.社会发展和政府建设的新方向

《方案》提出对市场主体“宽进严管”的基本要求,在放宽注册资本等准入条件的同时,进一步强化市场主体责任,建立健全配套监管制度,强化企业信用约束机制,促进社会诚信体系建设。市场监管部门必须转变市场监管理念和方式,更加注重运用信息公示、社会监督等手段,强化对企业的信用约束。《规定》将进一步落实企业信用信息公示制度,保障注册资本登记制度改革顺利实施,维护良好市场秩序。行政处罚信息是企业信用信息的一个重要组成部分。《条例》明确要求工商行政管理部门和其他政府部门公示在履行职责过程中产生的行政处罚信息,企业也应当公示受到行政处罚的信息。公示工商行政管理行政处罚信息,并将依法注册登记的各类企业、个体工商户、农民专业合作社等违反工商行政管理法律法规的行为信息归集到企业信用信息中加以公示,将使公民、法人和其他组织(以下简称“社会公众”)更加客观、便捷地了解企业信用信息,使企业相关信息透明化,为全社会对企业信用状况进行评价和监督提供了机制保障,客观上达到褒扬诚信经营、惩戒失信行为的效果,对于进一步提高我国的社会诚信建设水平具有重要意义。

2.对工商行政管理裁量权的控制与约束

行政处罚信息公示其公示显示的最主要内容之一就是对行政机关在作出行政处罚时对行政裁量基准的适用。自由裁量基准产生的根本原因是源于对行政裁量权的控制的需要。英国大法官爱德华·科克曾指出:“因为自由裁量权是一种明辨真与假、对与错的艺术和判断力……而不以他们的个人意愿和私人感情为转移。”因此:“自由裁量权不应是专断的、含糊不清的、捉摸不定的权力,而应是法定的、有一定之规的权力。”行政裁量基准本质上就是通过制定一定的标准,压缩裁量的范围,减少选择的空间,使模糊的规定明确化,宽泛的幅度具体化,从而达到对行政裁量权的限制与约束,使行政裁量更具合理性。

从某种意义上说,行政裁量基准制度弥补了法律的不周延性。如学者所认为的那样,行政裁量基准“一方面,它可以弥补基于模糊的立法授权而导致裁量权的过宽,限缩裁量权行使的空间。另一方面它作为沟通普遍性法律与个案裁量之间的一个桥梁,比立法授权更贴近社会生活和事实真相。更切合行政裁量实际的需要。”

但在约束中应当注意限制的“度”,处理好行政裁量权与基准之间的关系,即“在自由裁量与规则之间形成一个恰当的比例值临界点。”不能用规则代替了裁量。裁量的存在是客观的也是具有合理性与正当性的。因此行政裁量基准制度一方面要通过细化、具体化来控制行政裁量,同时仍应对行政裁量权留下行使的空间,使行政执法活动能保持一定的灵活性,以适应社会生活的行政管理与服务的需要。正因为行政处罚信息公示中对自由裁量适用的公示,无疑对工商行政管理裁量权的使用产生了控制与约束。

3.行政处罚信息公示可提高行政效率

行政处罚信息公示制度的建立正是因为其自身具有对行政行为的约束力,因此明则为增加了执法办案工作量,实则可大大提高行政效率。首先,可以提高行政执法的合理性、公正性,从而减少行政复议以及行政诉讼,从而提高行政执法效率。执法者因为行政处罚决定的公示羁束做出的决定,减少了随意性,较之公示前不仅合法同时更合理了,相对因执法不公正不合理而引起的行政复议及诉讼将大大的减少,从这个方面来说不仅节约了行政执法成本,同时提高了行政执法效率。第二,行政处罚信息公示是行政机构的自我约束,相对于外部控制而言,更多的体现了行政机关的自主性和自治性,更易于被行政执法者接受和履行,从而在行政执法中迸发出工作的热情和创造力,进而可以提高工作效率真。第三,行政机构的自我约束成本无论是从人力上还是物力上都明显低于立法和司法的外部控制。行政机构自我约束是行政机构的自我监督与反思,无需额外的投入成本,同时在执行过程中,能更好的发挥行政执法者的能动性,从这个层面也可提高行政执法效率。

4.有利于控制和减少执法过程中的腐败现象,减少了权力寻租的机会

现实生活中,人们的眼睛总是不断的在规则与事实之间来回穿梭,寻找着解决原则与灵活之间的钥匙。法律赋予行政机关裁量权的初衷是为了克服法律的抽象性、不全面性、疆化性而允许行政机关在法律的范围内灵活的处理社会生活中纷繁复杂的事务,提高行政机构为大众服务的能力与水平。然而,较大的裁量空间的存在也为权力留下了寻租的空间,行政执法人员恣意妄为,选择性执法,滥用行政裁量权的行为频频出现。法律原本是让人们获得平等,至少是法律层面的平等,然而,打着在法律范围内行使行政裁量的旗号,即便其裁决多么的不客观不合理,人们在现有的法律框架下却是诉求无门。这不仅使行政相对人受到了不公平的对待,同时也极大的伤害了法律的权威,影响了行政机构在人民心目公平、正义的形象。正如孟德斯鸠所说:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才会停止。……从事物的性质来说,要防止滥用权力,就必须以权力约束权力。”约翰·洛克曾在其著作《政府二论》中写道:“政府拥有的所有权利,都应仅仅为了社会福利而行使,它不应当是武断专横和随心所欲,由此人民可以知道政府职能,而且统治者也得以将其行为限制在合适的范围之内”执法机关被赋予的权力应当是为民谋福利的。行政裁量权作为行政机构的一项重要权力,也应当受到相应的约束。行政载量基准制度在我国蓬勃发展。对行政裁量权进行了一定程度的约束与限制,行政执法人员在执法活动中的选择权受到了制约,减少了权力寻租的机会,从而减少了腐败现象的产生。

综上论述,行政处罚信息公示制度的建立不仅在理论上丰富了行政裁量控制理论,同时作为一种内部控制弥补了立法控制和司法合法性审查的某些不足,另外还有提高了行政执法效率、减少腐败的作用。

5.工商行政管理机关以案释法的新形式,较好的实现个案宣示

2014年,全国工商行政管理机关共查处扰乱市场竞争秩序案件65.87万件(其中不包括市场主体准入监管、食品安全监管两类案件),案件总值146亿元,罚没金额47.08亿元。以往只有案件当事人和相关单位知晓案情。这样既不能更好地保障群众的知情权,也不能展现出案件的警示意义,行政处罚信息公示制度的出台,通过向社会公示行政处罚这个具体行政行为,就是将一桩桩、一件件案件相关信息形象生动的转化为典型案例,让老百姓看得到、听得懂,这样的公示,对所有市场经营活动的参与者都具有非常现实的意义,一方面可以将违法者置于公众的视野之下,使违法者失去社会的认可和支持,付出沉重的声誉代价和附随的经济代价,增强行政处罚的威慑力,另一方面可以使消费者及时获悉并抵制违法企业和假冒伪劣产品,更好地保护自己权益,对人们的日常消费行为产生重要的借鉴和指导意义。例如,四川省工商局在开展“红盾春雷行动2014”专项行动中,对涉嫌利用互联网进行虚假宣传的成都××医院等15家医疗机构进行立案查处后并将行政处罚决定的相关信息予以公示,在业内及消费者中间引起了不小的反响。

(二)行政处罚信息公示制度的发展

1.行政处罚信息公示制度的发展概况

各国政府信息公开制度大致可以区分为两大体系:以知情权为基础的公开制度体系和以优化政府治理为基础的公开制度体系。我国的信息公开制度属于后一体系。在这一理论系统下,信息公开作为政府管治的诸个重要价值之一,需要与其他价值进行平衡,特别是国家安全和其他个人和公共利益。相应地,表现在立法上,就需要以利益和价值平衡的视角去分析既定的政府信息是否属于公开的范畴。《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》)自2008年5月1日实施以来,引发了一些争议,特别是在依申请公开和政府主动公开性质的界定引发了一系列争议甚至争讼。我国正处于深化经济体制改革和完善社会主义市场经济体制的攻坚期。现代市场经济就是信用经济,建立健全社会信用体系,是整顿和规范市场经济秩序、改善市场信用环境、降低交易成本、防范经济风险的重要举措,是减少政府对经济的行政干预、完善社会主义市场经济体制的迫切要求。党的十八届三中全会明确要求,推进部门信息共享、建立健全社会征信体系,褒扬诚信,惩戒失信。2014年2月7日,国务院印发《注册资本登记制度改革方案》,明确提出构建市场主体信用信息公示体系。2014年7月23日,国务院第57次常务会议审议通过了由国务院法制办会同工商总局起草的《企业信息公示暂行条例》,《条例》进一步明确了企业信用信息公示系统建设工作,其中第6条、第7条、第10条分别规定了工商机关、其他政府部门和企业各自公示行政处罚信息的职责。作为《条例》的重要配套规章,2014年8月19日工商总局公布了《工商行政管理行政处罚信息公示暂行规定》,《规定》全文共22条,自2014年10月1日起施行,对工商行政管理行政处罚信息公示的原则、范围、内容、程序、监督保障等进行了规定,该项规定的出台,为进一步推进工商登记制度改革的全面落实,加强企业信用监管奠定了坚实的法律基础。

2.行政处罚信息公示制度的发展特点

(1)公示效应实现了由“不公示为常态,公示为例外”向“公示为常态,不公示为例外”的转变

受传统执法办案模式的影响和束缚,对行政处罚案件的保密性质决定了,长久以往我们在执法办案过程中都对行政处罚案卷采用保密性永久性管理机制。随着2009年全国工商行政管理执法办案系统的建立,对执法案件的办理提出了网上同步运行的要求,初步建立了行政处罚信息公示的雏形。但受到技术性限制和执法人员思维禁锢等种种原因的影响,系统建立初期对案件同步网上运行成效并不明显,网上公开运行往往形成了“个案运行为常态,全案运行为例外”的固定运转模式。2014年,随着国务院三张清单制的建立及各省强力推进的行政权力的公开运行,至至今全国信用公示系统的建立,彻底打破了传统办案模式的固立,逐步建立了以“以公示为常态,不公示为例外”的行政处罚信息公示效应。

(2)行政处罚信息公示法制面临着不同的挑战

首先,是信息公示法的实用性挑战。如何平衡公开透明与行政执法的必要空间,以及实现当事人与公开主体间关系的良性循环,是需要解决的迫切问题。其次,是信息公示法制与保密法制之间的冲突问题。在国外,对政府政策建议或内部行政讨论相关信息的申请很少获得答复,原因即在于公开义务与保密义务的冲突与模糊性。再次,是信息数字化的挑战。全国诚信体系建立的大数据要求对整个数据库信息、电子邮件以及软件的获取提出了更高的数字化挑战。

(3)行政处罚信息公示工作的开展以长效机制的建立为推动

以四川省工商局为例,省局于2014年12月22日出台了《四川省工商行政管理行政处罚信息公示办法》。2015年又先后下发了《四川省工商行政管理行政处罚信息排查和公示工作方案》和《关于组织开展行政处罚信息公示工作督查的通知》,通过一系列文件的出台,建立了四川工商系统关于行政处罚案件信息公示的五项长效机制。即政处罚案件信息公示内部分工审核机制、行政处罚案件信息公示线上线下同步录入机制、行政处罚案件信息公示台账备查机制、行政处罚案件信息公示督查监管机制、行政处罚案件信息公示业务学习培训机制。据不完全统计,全国各地如浙江、重庆、山东等省市自推行行政处罚信息公示工作以来均不同程度地建立了巩固公示成果的长效性机制。实践证明,建立长效工作机制是促进行政处罚信息公示工作长远发展的根本。

(三)行政处罚信息公示制度存在的困境

1.配套机制存在的问题

(1)各省市工商行政管理部门之间信息化建设水平差异较大,影响行政处罚信息公示的效率

《规定》第九条规定,“工商行政管理部门对依法注册登记的各类企业、个体工商户、农民专业合作社等适用一般程序作出行政处罚决定的相关信息应当通过企业信用信息公示系统向社会公示”。但是,目前,各省市工商行政管理部门之间信息化建设水平差异较大,影响了公示的效率:一方面,不少省市企业信用信息公示系统的建设刚刚开始,功能和流程设计处于探索和推进阶段,需要一定的时间去完善建设和丰富内容;另一方面,行政处罚决定书的公示,涉及到案件系统与企业信息公示系统等系统的对接,需要较强的技术支撑和保障,才能及时高效地实现数据交互。

(2)尚未建立信用约束机制,影响行政处罚信息公示的效能

美国最高法院史蒂芬●布雷耶(Stephen Breyer)大法官曾经指出,“只有公众能够理解被披露的信息,或可以以信息为依据自由地选择,或者相信信息与选择之间具有实质的关联时,披露才有可能起作用”。行政处罚决定书的公示也是如此:如果行政处罚决定书的公示缺乏信用约束机制的配套,不能发挥帮助社会公众进行理性决策的作用,那么,行政处罚决定书的公示是无效的。但是,目前,只有少数省市的工商行政管理部门出台了有关建设信用约束机制的文件,大多数省市的工商行政管理部门并未就如何有效地运用行政处罚信息等企业信用信息进行规划和设计,与此同时,由于部分工商行政管理部门对行政处罚决定书公示的作用和信用约束的意义宣传不足,导致社会公众对其的理解不够深入,这都容易影响行政处罚信息公示的效能。

2.对工商执法队伍建设的挑战

(1)部分工商干部的认识不到位,综合素质不高,无法适应工商监管思路和监管方式的转变

如前所述,行政处罚决定书的公示,对于保障登记制度改革、推进诚信体系建设、提升执法效能具有重要的意义。但是,公示是一把双刃剑,也会给工商部门带来更为广泛的外部监督,并对工商干部的素质和能力提出更高的要求。2015年前三季度,全省工商系统查处扰乱市场竞争秩序案件14886件(不含市场主体准入监管案件),位居全国第五,比去年26003件同比下降42.8%;案值22534.89万元,比去年43212.52万元同比下降47.9%;罚没金额9748.78万元,比去年17266.07万元同比下降43.5%。可以预测,推行行政处罚案件信息公示以后,这种下滑趋势仍会持续,究其原因,主要是部分工商干部尚不能正确认识和全面理解监管思路和监管方式转变情况下行政处罚信息公示的作用和意义,对行政处罚信息的公示抱有恐惧、畏难、无所谓、不认同等心理,甚至出现懒政和消极怠工现象。与此同时,部分工商干部的业务能力也不强,执法办案水平和文字处理能力较弱,难以适应信用监管和信息公示的新要求。

(2)部分工商干部的法治意识和廉政意识不强,无法满足打造执法严明、廉洁高效、守法诚信的法治政府新要求

行政处罚决定书对外公示后,会对社会公众的评价和选择产生一定的指引作用,进而对当事人的利益产生影响。因此,为了避免产生行政处罚信息,部分企业可能会采取多种手段影响和干扰工商干部的执法办案,这更需要工商干部树立正确的世界观和人生观,做一名奉公守法、廉洁自律、公平公正的执法人员。但是目前,部分工商干部的法治意识和廉政意识仍然不强,自我约束和警醒能力仍然较弱,并且存在将行政处罚权作为权力寻租的工具、谋求个人利益的现象,这明显无法满足打造执法严明、廉洁高效、守法诚信的法治政府的新要求。

3.对工商执法办案带来的新挑战

(1)《规定》对执法统一性带来的新挑战

执法统一是依法行政的必然要求,是社会公平公正的题中之义。工商行政管理部门在执法的过程中,是否坚持公开公正、透明统一,会直接影响到工商执法的公信力,关系到法治工商建设的成效。目前,工商行政管理部门在执法过程中,确实存在一些执法不统一的现象。之所以如此,原因是多方面的,既有可能是因为对法律理解和标准掌握的不同造成的,比如在对案件性质的认定、法律的适用、自由裁量权的适用上存在意见不一致的地方,也有可能是因为法律规定不完善、执法程序不规范、滥用自由裁量权等原因造成的。但是,社会公众并不完全清楚执法不统一现象背后的原因和逻辑,面对公示的行政处罚决定书中存在的执法不统一现象,社会公众容易对工商行政管理部门执法的公平公正、规范统一、公开透明、守法诚信产生质疑,滋生抵触和对抗情绪,不利于构建和谐的政府和公众关系。

(2)《规定》对执法权威性带来的新挑战

随着诚信体系建设的日益加强和信用约束机制的不断完善,行政处罚决定书的公示,将会对当事人的权益和声誉产生越来越重大的影响,有助于通过倒逼机制,推进企业提升守法意识,开展合法经营。但是,不排除部分企业通过采用托人说情等多种方式,来影响工商行政管理部门的执法办案,也不排除部分市县和地区的工商行政管理部门划归地方政府后,地方政府出于政绩考虑,对工商行政管理部门的执法行为进行干预。上述企业和地方政府的行为均会影响工商行政管理部门执法的权威性,必须采用有效措施,在公示行政处罚决定书,引入外部监督的同时,加强对执法行为的内部监督,杜绝履职风险。

(3)《规定》对行政复议诉讼带来的新挑战

随着信用约束机制的完善,行政处罚决定书的公示,将对当事人的权益产生影响,形成“一处违法,处处受限”的局面。比如,当事人可能无法参加招投标、无法从银行贷到款、无法参与先进单位和个人的评比等。相较公示之前,当事人的违法成本显著提高,因此,对于工商行政管理部门作出的行政处罚决定,今后当事人肯定会用更加认真的态度和较真的心态予以对待,并会通过各种方式避免行政处罚,维护自身权益,这在客观上会导致一是行政复议和诉讼的数量大幅度地增加;二是行政复议的受理范围面临新型挑战,这都需要工商行政管理部门未雨绸缪,提前做好应对的准备。

(4)《规定》对应对职业打假人带来的新挑战

行政处罚决定书的公示,增加了工商执法流程的公开度和透明度,有利于依法行政,但是同时有可能会引发职业打假人的打假“热情”,一方面,公示的行政处罚决定书可能给职业打假人带来更多的打假线索,而这些线索的获得是低成本的,另一方面,如前所述,工商行政管理部门执法存在不统一现象,行政处罚决定书的公示,同时会将执法不统一现象“暴露”给职业打假人,无形中增加职业打假人的“谈判筹码”。例如,针对同一类型或者同一事实的案件,职业打假人可以拿着其他省市公示的行政处罚决定书,请求本辖区内的工商行政管理部门作出类似的、有利于己的行政处罚决定,并进而以此为筹码,与企业进行谈判,获取更多收益。

4.文本中尚待研究的问题

(1)《规定》未明确“书面告知处罚信息将向社会进行公示”的行为属性

《规定》第八条规定,“在送达行政处罚决定书时,工商行政管理部门应当书面告知行政处罚当事人行政处罚信息将向社会进行公示”。在该条的规定中,未明确书面告知行为的属性:在告知的同时是否赋予当事人陈述、申辩权和救济权。

在探讨上述问题前,有必要先对以下四个问题进行分析:一是行政处罚决定书是否属于政府信息,二是公示行政处罚决定书的行为是否属于政府信息公开的行为,三是公示行政处罚决定书的行为是否属于具体行政行为,四是公示行为是否可以复议和诉讼。有关这四个问题,笔者的意见如下:

行政处罚决定书是否属于政府信息?《规定》第一条规定,“为贯彻落实国务院《注册资本登记制度改革方案》,进一步转变市场监管方式,强化市场主体信用监管,促进社会共治,维护公平竞争的市场秩序,根据《中华人民共和国行政处罚法》、《企业信息公示暂行条例》、《中华人民共和国政府信息公开条例》等法律法规及国务院有关规定,制定本规定”。《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《信息公开条例》)第二条规定,“本条例所称政府信息,是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息”。工商行政管理部门行政处罚决定书,是工商行政管理部门在履行行政执法和办案职能的过程中制作的信息,不属于工商行政管理部门内部工作流程和事项的范畴,因此,行政处罚决定书应当属于政府信息的范畴。

公示行政处罚决定书的行为是否属于政府信息公开的行为?行政处罚决定书属于政府信息,行政处罚决定书的公示行为,也应当属于政府信息公开的行为,遵守《信息公开条例》的有关规定。在《规定》公布前,不同省市的工商行政管理部门对于行政处罚决定书是否公示态度不一。以北京市工商局为例,北京市工商局认为,“行政处罚结果公示是对经营者遵章守法经营的教育和违法经营的警示,对引导企业廉洁诚信、依法经营发挥了积极的作用,同时对干部的行政执法行为进行了有效的监督”,因此,自2005年起,北京市工商局利用各区县分局的对外网页,建立行政处罚决定公开查询界面,提供被处罚当事人名称、注册号、处罚文书号、处罚决定文本等事项的查询服务。有的工商行政管理部门则认为,行政处罚决定书的公开没有明确的法律依据,即便属于政府信息,也应当归类为依申请公开的范围,并且有的工商行政管理部门认为,对于依申请公开行政处罚决定书,社会公众提出申请的前提必须满足《信息公开条例》第十三条有关自身生产、生活、科研等特殊需要的规定。如今,《条例》、《规定》、《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》(国发〔2014〕20号)和《2014年政府信息公开工作要点》(国办发〔2014〕12号)的出台,为工商行政管理部门公示行政处罚决定书提供了充足的法律和政策依据。

公示行政处罚决定书的行为是否属于具体行政行为?行政处罚决定书的公示虽然是政府信息公开行为,但其是否属于具体行政行为呢?对该问题,不同的专家学者有不同的观点。“毛雷尔教授在其撰写的《行政法学总论》一书中将作为公布违法事实活动的‘公共警告’置于‘事实行为’一章中加以讨论,明确将其定性行政事实行为”。也有学者提出,“对于以提供资讯之名,事实上则是针对不履行义务为心理上制约之公布行为,宜定性为行政处分”。笔者认为,行政处罚决定书的公示行为,针对当事人而言,应当属于具体行政行为,理由如下:一是行政处罚决定书的公示主体是工商行政管理部门;二是公示是单方行为,行政处罚决定书的公示,由《条例》、《规定》等法规、规章直接规定,除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私外,公示行为本身无需当事人同意;三是尽管公示的受众是不特定的对象,但是公示的内容尤其是行政处罚决定书是针对特定对象作出的;四是尽管公示行为从表象上看只是将针对特定对象作出的行政处罚内容进行公布,但是随着社会法治意识和诚信意识的不断增强,这种公示行为会通过社会公众的评价和选择而对当事人产生利益影响。

行政处罚决定书的公示行为是否可以复议和诉讼?既然行政处罚决定书的公示属于政府信息公开行为和具体行政行为,那么,对其公示行为,当事人是否可以进行复议和诉讼?笔者认为,根据《信息公开条例》第二十三条第二款“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼”的规定,应当参照《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)的规定,赋予当事人对公示行为进行复议或者提起诉讼的权利,并通过程序的设计将相应的救济权告知当事人。该种思路在农业部的立法中已经有所体现。为贯彻落实《国务院批转全国打击侵犯知识产权和制售假冒伪劣商品工作领导小组〈关于依法公开制售假冒伪劣商品和侵犯知识产权行政处罚案件信息的意见(试行)〉的通知》(国发〔2014〕6号),农业部制发了《农业行政处罚案件信息公开办法》(以下简称《农业案件信息公开办法》),该《农业案件信息公开办法》第十二条规定,“公民、法人和其他组织认为农业行政主管部门在行政处罚案件信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼”。

那么,当事人在满足何种条件下,可以针对公示行为申请行政复议或者提起诉讼呢?《规定》第二条已经明确规定,行政处罚决定书要向社会公示,因此,笔者认为,当事人无法要求工商行政管理部门不公示针对其作出的行政处罚决定书,而只能就所要公示行政处罚决定书中的“有关内容”申请行政复议或者提起诉讼。由于公示行为是行政处罚行为的后续行为,与行政处罚行为相独立,当事人对行政处罚行为不服,按照《行政处罚法》和《行政复议法》等的规定已经享有救济权,为了避免重复复议和起诉,应当将可以享有行政处罚救济权的内容排除在公示救济权之外,从而限定“有关内容”的范围。笔者认为,这里的“有关内容”应当指“当事人认为,该部分内容一旦公示,将侵犯当事人商业秘密以及个人隐私”的内容,即在满足“有关内容”可能会侵犯当事人商业秘密以及个人隐私的情况下,当事人可以申请行政复议或者提起行政诉讼。

综合上述观点,笔者认为,由于工商行政管理部门和当事人之间对于商业秘密和个人隐私之间的认知很可能不一致,为有效化解公示中可能产生的矛盾,尽量将工商行政管理部门和当事人之间的争议化解在源头,解决在基层,在赋予当事人救济权的同时,应当同时赋予当事人陈述、申辩权,让当事人可以提出其对行政处罚决定书中有可能涉及商业秘密和个人隐私内容的判断意见,工商行政管理部门可以根据当事人的意见,进行分析,如果认为当事人的意见合理,可以予以采纳,如果不采纳当事人的意见,当事人也可以通过复议和诉讼寻求救济。在该过程中,笔者认为,在将“工商行政管理部门书面告知当事人行政处罚信息将向社会进行公示”的同时,赋予当事人陈述、申辩权和救济权,是最有效的程序选择。

(2)《规定》未明确“行政处罚决定出现被改变情形”的信息录入主体

《规定》第十七条规定:“工商行政管理部门应当严格履行行政处罚信息公示职责,按照‘谁办案、谁录入、谁负责’的原则建立健全行政处罚信息公示内部审核和管理制度。办案机构应当及时准确录入行政处罚信息。负责企业信用信息公示工作的机构应当加强行政处罚信息公示的日常管理和协调工作”。根据该条规定,行政处罚信息录入的职责非常明确,即由办案机构负责录入。但是,当行政处罚决定出现第十二条即“行政处罚决定因行政复议、行政诉讼或者其他原因被变更、被撤销或者被确认违法等被改变”的情形时,由哪个机构负责被改变行政处罚决定的标注,《规定》并未明确,容易引起工商管理部门内部不同机构之间认识上的不一致。例如,有的机构认为,行政复议等工作由法制机构进行,应当由法制机构进行标注,有的机构认为,尽管行政复议工作是由法制机构进行的,但是针对的是原有的行政处罚行为,应当由办案机构进行标注,有的机构认为,行政处罚决定已经公示,应当由具体负责公示的机构进行标注。笔者认为,行政复议决定虽然由政府法制部门或者工商内部法制机构作出,但是,执行具体复议决定的机构仍然为原具体行政行为作出的办案机构,因此,确定“行政处罚决定出现被改变情形”信息情况的录入机构为办案机构,这与《规定》中确定的“谁办案、谁录入、谁负责”原则并不冲突,为了有效化解内部争议,有必要在《规定》中进一步明确“行政处罚决定出现被改变情形”的信息录入主体。

(3)《规定》未对行政处罚信息摘要六项内容的具体标准进行统一的规范

《规定》第四条规定,“行政处罚信息摘要的内容包括:行政处罚决定书文号、行政处罚当事人基本情况、违法行为类型、行政处罚内容、作出行政处罚决定的行政机关名称和日期”。但是,该条规定未对上述六项内容的具体标准进行统一的规范,容易引起摘要内容的不一致。比如,有的工商行政管理部门认为摘要中的“行政处罚内容”应当指违法行为的具体结果,有的工商行政管理部门则认为“行政处罚内容”仅仅指违法行为的处罚类型。再比如,摘要中的“违法行为类型”既可以指违法类型的大项,也可以指大项中的具体某一小项,由于没有统一的违法行为类型目录指引,不同的工商行政管理部门在填写该项内容时将会无所适从。

(4)《规定》未对行政处罚信息公示的保密审查程序进行规范

《规定》第五条规定,“工商行政管理部门应当依照《中华人民共和国保守国家秘密法》及其他法律法规的有关规定,建立健全行政处罚信息保密审查机制。公示的行政处罚信息不得泄露国家秘密,不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”。按照该条规定,行政处罚决定书进行公示前,要先进行保密审查。但是,该条规定未明确由哪个部门,在哪个环节进行信息公示保密工作的审查,容易引发不同机构之间认识的不一致。

(5)《规定》未对行政处罚信息公示类别设置豁免公开规定

《规定》按照政府信息公开基本原则,设定行政机关公开涉及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定这类信息时,应当进行区分处理,采用适当的技术处理方式来实现既公开了行政处罚信息又保护了个人隐私。但是现实情况的复杂性远非这三项列举事项所能概括,所以有必要进一步明确列举一些豁免公开的信息范围。笔者建议在制定法律时,应当大胆地借鉴外国或其他地区立法经验,重点明确列举“不属于信息公示范围的事项”,在立法上解决对豁免公开条件的设置。

二、行政处罚信息公示制度的发展障碍

(一)观念障碍

观念是行动的先导,有什么样的认识就有什么样的实践与制度建设。在行政处罚信息公示制度进一步发展中各种观念交织其中,有企业刻意规避自身诚信义务的行为;有以规则之治为核心的严格限制行政权的行为;有以官本位为核心的反对信息公示制度;也有毕其功于一役思想观念。

1.严格法治主义的观念

“法律的统治,而非人的统治”、“法律终止之处,即暴政发轫之地”这些深入人心的法律箴言,将法治的观念深深的植入人们的信念中:人们已经相信或乐于相信有关公共生活的一个“事实”,即在一个法治社会中,个体受且只受事先公布的法律规则和原则的支配,而公共权力必须受到事先制定和公布的法律规则的约束。最初无论是企业还是行政执法者出于对行政处罚信息公示行为的本能抵制而产生的最朴素的控权思想,在对行政处罚信息公示进行控制实践中,一不小心就踏入了严格法治主义的误区。在严格法治主义的观念下制定和实施的行政处罚信息公示,难以平衡裁量与规则之间的关系,出现过度控制的现象。

2.对行政处罚信息公示持消极的态度

与严格法治主义的观念形成鲜明对比的是对行政处罚信息公示的消极态度。这种观点并不普遍,主要存在行政机构内部及行政机构执法人员身上。行政机构及其行政执法人员习惯了高高在上的感觉,对行政处罚权的运用也驾轻就熟。要由“管理者”的观念向“服务者”的观念过渡非短时间能根本改变,要适应行政处罚公示制度的运用,也非一日之功。行政执法人员消极应对、抵触信息公示的思想不同程度的影响着行政处罚信息公示制度的适用也影响着行政执法效率。

3.对行政处罚信息公示的功能的误读

行政处罚信息公示制度固然有诸多的优点,但我们必须正视其不足。首先行政处罚信息公示是行政机关的自我约束的制度,行政机构既作为行政处罚信息公示制度的制定者,又是行政处罚信息公示制度的实施者,根本上难以摆脱部门的自身顾虑。第二对企业主动公示行政处罚信息的设定,由于涉及企业自身声誉的影响,从而导致对行政处罚信息公示制度中建立诚信体系积极作用的忽略。第三,行政处罚信息公示制度是在法律授权范围内制定的规章,其作用是有限的。除了已有的立法及司立模式,还应当在行政机构内部以及上下级之间建立相应的监督机制,规范公示设立及公布的程序,使信息公示制度能得到较好的适用。

(二) 行政处罚信息公示制度发展的制度障碍

1.行政处罚信息公示的设立制度不健全

从我国行政处罚信息公示制度的建设看,《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》)自2008年5月1日实施以来,引发了一些争议,特别是在依申请公开和政府主动公开性质的界定引发了一系列争议甚至争讼。党的十八届三中全会明确要求,推进部门信息共享、建立健全社会征信体系,褒扬诚信,惩戒失信。2014年2月7日,国务院印发《注册资本登记制度改革方案》,才明确提出构建市场主体信用信息公示体系。2014年7月23日,国务院第57次常务会议审议通过了由国务院法制办会同工商总局起草的《企业信息公示暂行条例》,《条例》进一步明确了企业信用信息公示系统建设工作,其中第6条、第7条、第10条分别规定了工商机关、其他政府部门和企业各自公示行政处罚信息的职责。作为《条例》的重要配套规章,2014年8月19日工商总局公布了《工商行政管理行政处罚信息公示暂行规定》,但到目前为止我国关于行政处罚信息公示的设立主体仍未明确的规定,目前明确法律制度予以推行的只有工商行政管理机关一枝独秀。

2.行政处罚信息公示的监督制度不完善

行政处罚信息公示制度的实施不仅要靠执法人员的认识履行,同时需要建立相应的监督和考核制度。目前,行政处罚信息公示的制度工作尚处于摸索阶段,尚未对该制度设定相应的法律监督。目前监督主要来自于行政机构自身对自身的监督,一是在行政机构内部通过不同的部门实施的“外部”监督。二是行政机构上下级之间的层级监督。缺少公众参与的监督机制。

3.司法审查制度的局限

行政处罚信息公示能否作为司法审查的依据,是行政处罚信息公示效力的重要表现。根据我国现有的司法审查制度,以合法性审查为根本。即仅仅对行政处罚信息公示是为法律所赋予的权力、公示行为是否符合法律的规定范围、行政裁量行为产生的程序进行审查,对于公示决定产生过程及事实不再进行审查。司法审查制度使行政处罚信息公示制度难以获得司法的认可,其实效必受到较大的影响。

(三)行政处罚信息公示制度发展的技术障碍

目前的企业信用信息系统由各地系统整合改造而成,功能仍比较单一,统一性、便利性有待提升。例如,企业信用信息公示系统与其他政府部门有关系统的互联互通、信息共享需要进一步加强。此外,跨省(区市)的处罚案件信息公示便利化程度不高,处罚信息公示不能通过企业信用信息公示系统自动推送数据、完成公示,作出行政处罚决定的工商部门需要通过本省(区市)工商部门将行政处罚信息发送至当事人登记机关所在的省(区市)工商部门,由其协助公示信息。

三、完善行政处罚信息公示制度的对策思考

(一)提升理念

行政处罚信息公示制度的健康发展,首先要摆正人们对待行政处罚信息公示的认识。行政处罚信息公示只是规范建立社会诚信体系的方式之一,在制度与完善行政处罚信息公示制度过程中应当确立以法律原则为取向的,合法更合理的功能主义的社会和行政双轨运行的自制观。

1.拓展思路,全面提升行政机关对处罚信息公示工作的认识

行政处罚信息公示是规范行政处罚行为的的方式之一,其使命是规范行政处罚行为,要站在工商登记制度改革和信用建设的高度,充分认识到新形势下处罚信息公示的必要性和意义,自觉转变观点和认识,克服恐惧、畏难、无所谓、不认同等不良心理,既不能如临大敌,也不能随随便便;认真对待处罚信息公示工作,正确处理处罚信息公示工作中遇到的新情况、新问题,保障行政处罚信息公示工作依法、扎实开展。

2.加强宣传,切实提高社会公众信用意识

大力开展处罚信息公示的宣传教育工作,提高社会公众的知晓度、认同度,由此提高社会公众的信用意识。企业违法行为向社会公示本身,就是将企业置于社会公众的监督之下,也是对企业违法行为的最好惩罚。一方面可以使企业增强法律意识,在经营中自觉减少违法行为,另一方面,可以使社会公众通过对公示的行政处罚信息的查询,了解企业的情况,从而做出正确的判断,防范消费风险和经营风险,以最大程度维护好行政相对人和社会公众的合法权益。通过对企业权益的保护,提升企业自主引领作用。可出台相应的企业权益保护性立法或建立诚信企业评选制度,激发企业参与诚信体系建立的活力,树立诚信守法企业的良好形象,以此带动形成企业与社会良性互动的有利局面。

(二)完善制度

1.遵循行政先例制度

行政处罚信息公示的目的之一是规范行政裁量权,避免同案不同罚、处罚轻重不一,前后矛盾等行政执法行为,也就是要保证行政执法的前后一致性。行政先例制度较好的体现了这一需求。行政先例制度是指行政机构的决定受其先前所做出的行政决定的拘束。在判例法国家,判决遵循先例是其重要的制度,该制度在行政执法领域演变为遵循行政先例制度。我国非判例法国家,但是在行政执法中推行行政先例制度,仍有不可小觑的作用。不仅可以使行政执法有迹可寻,同时使行政相对人对行政执法效果能够通过先例进行行为效果预见,从而达到事前的教育与规范的指引作用,也减少了行政相对人对行政执法人员的敌对及方便了对行政执法结果的理解,对树立行政执法的权威及行政执法机构的公正与威严有着积极的作用。

遵循先例制度的建立,应当完善以下相关制度。首先行政机构要建立先例保管与梳理;第二将先例在行政机构规定公布场所及官方网站上予以公布。第三,遵循先例制度的适用应当符合以下原则。一是所遵循的先例必须的合法的,而且是合理的。二是所遵循的先例适用的环境应当近似,若客观环境已发生重大变化,宜用先例将造成巨大的不公平,则不宜适用。第四,说明理由制度。在应当适用先例而不适用时,行政执法人员应当向行政机构及行政相对人说明理由。说明理由制度是保障行政相对人合法权利的最直接的制度。

2.行政处罚信息的公开制度

(1)采取必须公开的制度。目前实践中采取的公开方式主要有:逐渐公开、必须公开、以及在办公场所公开公、以及日本提出的处分基准“努力公开”。相对而言,我国大多数信息公示采取的是必须公开,是严格的公开制度;而日本、美国等国则采取有政府信息的公开上采取了比较谨慎的作用。作为我国,行政执法的不公、人情案、关系案等腐败现象比较突出,因此,笔都认为,目前我国宜采取“必须公开”的制度,只有暴露在阳光下的制度才可能起到拘束的作用,才能预防腐败与不公平。

(2)公示的形式。行政处罚信息公示条例虽然对公开做了明确要求,但对公开的形式目前没有统一的规定。因此,实践中公开的形式五花八门,有的是通过部门网站、有的是通过信用网站,有的是通过执法办案网站予以公示。以上几种方式是以广而告之的方式予以公示的,是普遍的作法,也是笔者提倡的作法。但仍需建立更加完善的公示配套文件,对公示的方式、要求、程序等作出更加明确的规定。

3.监督制度

有权力必有制约,无制约的权力必须导致权力的滥用。行政处罚信息公示制度不仅对工商行政执法人员有约束力,同时对行政相对人而言,事实上也产生了较大的影响。行政处罚信息公示制度的有效实施,有赖于内部监督制度与外部监督制度的共同作用。

(1)加强制度建设,强化内部监督制度。行政处罚信息公示作为行政机构自制的内部规范,要使其得到行政执法人员的贯彻执行,行政执法机构应当建立完善的内部监督机制,对行政执法人员执行行政处罚信息公示制度的情况、效果、程序合法性、合理性进行监督。行政系统内部监督制度主要有行政机构自我的监督机制和上级对下级行政机构层级监督机

(2)优化环境,增强外部监督机制。外部监督机制主要是利用行政机构的外部力量加强对行政处罚信息公示的监督。外部监督主要包括司法机关的监督,社会大众的监督、人大以及政协等组织监督。

司法机关的监督是外部监督的主要力量。应当切实加强与人民法院“点对点”工作衔接,建立更加完善的信息推送平台,同时行政处罚信息公示行为应当自觉接受司法机关的合法性和合理性审查。

社会大众的监督是指普通群众对行政裁量基准制度的适用的监督,是最广泛,也是最分散的监督。因社会大众获取相关信息极为不便,而且人员分散,决定了社会大众的监督力度较弱,持续性不强。为了加强社会大众的监督,行政执法机构应当建立相应的制度方便普遍群众发挥监督作用,社会大众只有在有充足的信息的情况下,才能更好的发挥其监督的作用。

外部监督的主要力量还要依靠正式的监督机构,如各级人大、政协,以及新闻机构。不定期组织人大代表、政协委员、党风廉政监督员对行政处罚信息公示的适用情况进行检查,对行政处罚信息公示的政策和行为进行质询,建立将行政处罚信息公示情况与地方政府的通报制。

4.设置行政处罚当事人异议制度

虽然目前行政处罚信息公示是行政机构和企业的内部规范,其运行程序可根据行政机关的内部规定而制定。但是事实上行政机关的公示行为对行政相对人有事实上的拘束力。基于这种事实的拘束力,行政处罚信息公示对行政相对人的权利义务会产生一定的影响与作用,因此在行政处罚信息公示的设立过程中也应当保障行政相对人的陈述权利以及发表意见的权力。为此应当建立行政处罚信息公示制度申诉、听证程序。

(三)加强保障

1.保障公众参与

公众在行政处罚信息公示制度的建设中应当扮演什么角色,学者们对此有不同的认识,有的认为,在行政处罚信息公示制度中无需公众的参与,其理由是“信息公示是在立法授予的公示空间中的再创造,而公示的民主性己然解决,在十分有限的授权空间中,民主元素添加与否,意义并不彰显,这种再创造将更多的依靠行政机关的经验、技术和智慧。”但有的学者认为行政处罚信息公示特别是自由裁量对行政相对人将产生较大的影响,应当在行政裁量基准中体现民意。并且“为了保证裁量基准的民主性和规范化行政,主体应当尽可能为行政相对人提供参与裁量基准订立的各种条件和机会,透过立法引导与行政推进并举,保障民众广泛参与”。笔者认为,深入理解执法和服务之间的关系,牢固树立服务就是管理的理念,认识到构建服务型工商是工商行政管理部门转变职能的必然选择,必须通过执法和服务的共同作用,引导企业形成对法律权威的内在认同和自觉遵守。公众的参与可以增强行政相对人对行政处罚信息公示的接受性,同时也可以增加合理性。基层执法人员的意见可能增强信息公示的科学性。

2.加强工商行政执法队伍的建设

任何法律与规范要实现其实效,都依赖于执法人员的正确适用。行政处罚信息公示制度的实践与适用,依赖于行政执法人员对行政处罚信息公示制度的理解认识,公平公正的执法。加强工商行政执法队伍的建设在保障行政处罚信息公示制度的实施上具有非常重要的现实意义。队伍建设一方面是硬件上的建设,另一方面是软件上的建设,其中执法队伍建设软件建设是重点。所谓软件建设即指执法人员的的业务素质及职业道德培养。

加强工商行政执法人员对行政处罚信息公示制度的学习与认识是保障行政处罚信息公示制度实施的效果有必要保障。应培养行政执法人员对行政处罚信息公示的正确认识,加强行政执法人员对行政处罚信息的理解与认识,达到能熟悉运用的程度,并且培养行政执法人员在行政决定中说明理由的能力,使行政执法活动更具有正当性。

培养行政执法人员在合法的前提下,兼顾公平、公正的职业道德素养。依法行政是前提,而公平公正是行政执法活动的灵魂。现代的执法活动的目标不仅仅是要做到依法行政,同时还要做到合理行政。实现行政执法活动的公平性、公正性是现代为行政执法活动效果的重要考核依据,也是时代的诉求。因此,行政执加强行政执法部门工作人员教育培训,树立公平、公正的思想,公正的对待每一个行政相对人,公平的作出每一行政决定,使行政执法人员的行政行为经得起合法与合理的双重考核。行政执法人员树立起公平、公正的执法观念,有利于正确处理好权力、责任和义务的关系,有利于在正确处理特权与一般之间的关系。行政执法人员的公平、正义观有助于行政处罚信息公示制度的顺利适用。

参考文献

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