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源点述评 | 政务诚信建设重点领域之一:政府采购领域如何着手?

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我国于上世纪 90 年代中期开始政府采购试点,2002 年《政府采购法》的出台标志着我国政府采购制度的正式建立。随着政府服务职能的扩展和我国经济总量的增加,政府采购规模越来越大,而政府采购作为国家管理公共财政支出手段之一,其重要性也越发突显。2015年全国政府采购规模为21070.5亿元,首次突破2万亿元,比上年增加3765.2亿元,增长21.8%;占全国财政支出和GDP的比重分别达到12%和3.1%。

政府采购除具有提供公共产品这一基本功能外,还被用作实现社会政策目标的工具。而要发挥好政府采购的功能,离不开公众对政府的信任及对政府采购制度的信任,离不开政府采购当事人之间的相互信任。

我国政府采购工作虽经过10 多年发展,取得了一定成效,但必须同时看到,由于政府采购领域存在的种种问题,导致政府采购领域出现严重的信任危机。政府采购当事人相互间的不信任,将会增加政府采购成本、降低政府采购效率,且难以达到通过政府采购节约公共资金的目的。而政府采购信任与政务诚信密切相关,政府采购领域信任危机必然会导致政府的信任危机。公众对政府采购的整体不信任,实质就是对政府的不信任。多年来,政府采购领域存在的诚信问题已使我国政府采购制度饱受诟病。

2015年3月,《政府采购法实施条例》正式施行,标志着政府采购制度发展新阶段的到来。《条例》的核心是将政府采购法所规定的公开透明、公平竞争、公正和诚实信用原则在政府采购活动中具体化。

2016年8月,财政部印发《关于在政府采购活动中查询及使用信用记录有关问题的通知》(财库〔2016〕125号),对失信供应商、评审专家和采购代理机构实施惩戒措施。主要包括:采购人或者采购代理机构拒绝失信供应商参与政府采购活动;对具有行贿、受贿、欺诈等不良行为的失信人员,不得聘用为评审专家,已聘用的及时解聘;采购人优先选择无不良信用记录的采购代理机构等。

2016年12月,国务院发布《关于加强政务诚信建设的指导意见》,明确以重点领域作为突破口,由点到面、纲举目张。《意见》提出了六大重点领域,分别是政府采购领域、政府和社会资本合作领域、招标投标领域、招商引资领域、地方政府债务领域、街道和乡镇政务

政府采购领域在其中被列在首位。

《指导意见》中的表述是:

加强政府采购领域政务诚信建设。完善政府采购诚信体系,建立政府采购方面的政务诚信责任制,加强对采购人在项目履约验收环节信用情况的监督,依法处理采购人及有关责任人在政府采购活动中的违法违规失信行为。完善政府采购管理交易系统,提高政府采购活动透明度。

和财政部之前的专门文件不同,此次《指导意见》中涉及政府采购的部分,规范的对象是采购人,针对政府部门一方同样强化信用记录和评价。事实上,采购人才是采购活动的主体,是采购对象的使用者或管理者,在采购活动中居于主导地位。但长期以来,由于制度不完善,采购人在政府采购活动中的地位和相应责任并未得到有效落实。

毫无疑问,政务诚信在整个社会信用体系中居于引领地位,根治政府采购领域的种种不诚信,政府自身诚信是应有之义。

理论上,政府采购是政府在市场体系中对公共资金的一种运用,在这一过程中,政府以市场活动的一方主体出现,因此,其行为必须符合市场的规范和要求,也就是平等参与、公平竞争、公正交易。

与此同时,政府采购运用的是公共资金,又称为“公共采购”,所体现的是一种委托代理关系,以满足社会的公共需要为依归,所以采购活动还需符合公共性原则,包括公开透明、物有所值、社会监督等。这就要求政府采购的相关信息要通过规定的渠道和方式公开披露,诸如采购内容、标准、要求等;采购对象物从结果看应当“价廉物美”;采购过程应公开透明,接受社会监督。

作为一份综合文件,《指导意见》不可能对政府采购领域的政务诚信给予过多篇幅,不过将其列在重点领域第一位,可见其对整个政务活动诚信的带动意义。

政府采购领域的失信行为如何界定,采集哪些信息,还有待财政部的后续文件规定,不过,《政府采购法实施条例》当中,有对采购人违规、违法的行为表述,可以作为参考。

第六十七条 采购人有下列情形之一的,由财政部门责令限期改正,给予警告,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分,并予以通报:

(一)未按照规定编制政府采购实施计划或者未按照规定将政府采购实施计划报本级人民政府财政部门备案;

(二)将应当进行公开招标的项目化整为零或者以其他任何方式规避公开招标;

(三)未按照规定在评标委员会、竞争性谈判小组或者询价小组推荐的中标或者成交候选人中确定中标或者成交供应商;

(四)未按照采购文件确定的事项签订政府采购合同;

(五)政府采购合同履行中追加与合同标的相同的货物、工程或者服务的采购金额超过原合同采购金额10%;

(六)擅自变更、中止或者终止政府采购合同;

(七)未按照规定公告政府采购合同;

(八)未按照规定时间将政府采购合同副本报本级人民政府财政部门和有关部门备案。

第六十八条 采购人、采购代理机构有下列情形之一的,依照政府采购法第七十一条、第七十八条的规定追究法律责任:

(一)未依照政府采购法和本条例规定的方式实施采购;

(二)未依法在指定的媒体上发布政府采购项目信息;

(三)未按照规定执行政府采购政策;

(四)违反本条例第十五条的规定导致无法组织对供应商履约情况进行验收或者国家财产遭受损失;

(五)未依法从政府采购评审专家库中抽取评审专家;

(六)非法干预采购评审活动;

(七)采用综合评分法时评审标准中的分值设置未与评审因素的量化指标相对应;

(八)对供应商的询问、质疑逾期未作处理;

(九)通过对样品进行检测、对供应商进行考察等方式改变评审结果;

(十)未按照规定组织对供应商履约情况进行验收。

关于“加强对采购人在项目履约验收环节信用情况的监督”,《条例》中的相关条文是:采购人或者采购代理机构应当按照政府采购合同规定的技术、服务、安全标准组织对供应商履约情况进行验收,并出具验收书。验收书应当包括每一项技术、服务、安全标准的履约情况。政府向社会公众提供的公共服务项目,验收时应当邀请服务对象参与并出具意见,验收结果应当向社会公告。

关于提高政府采购活动透明度,《指导意见》中一笔带过,《条例》中明确了公开透明的具体要求,对政府采购需求、采购文件、采购结果、采购合同等的公开都做出了具体规定,包括有关信息发布的时间、方式等。

如何建立健全政务失信记录,健全奖惩机制,是政务诚信各个领域面临的共同问题,政府采购领域也不例外。期待有进一步的专项工作方案和实施办法出台,明确职责分工,加强协作配合。

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