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<深度>也谈统一社会信用代码制度

来源:《中国征信》2015年第8期。

作者:顾迎建,研究员,曾任全国组织机构代码管理中心主任。

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国务院批转的《法人和其他组织统一社会信用代码制度建设总体方案》(以下简称《方案》)近日公布,要求自今年10月1日起逐步实施法人和其他组织的统一社会信用代码制度,引起社会各方极大关注。笔者曾长期从事组织机构代码工作并参与多部门间的异构系统联网,在此谈谈自己的感受和想法,与读者朋友分享。

 

建立统一社会信用代码制度具有多重现实意义

 

党的十八大明确提出要加强社会信用体系建设。建立统一社会信用代码制度是对十八大精神的落实和推进。国务院文件指出,建立统一社会信用代码制度具有多重现实意义。

 

一是有利于打破信息孤岛,实现信息共享和利用。通过统一社会信用代码,可以及时识别社会活动主体身份,并对相关信息进行关联比对分析,为实现信息共享和利用打下基础。二是有利于提高行政效能,降低社会成本。统一社会信用代码将多次审批改为一次办理,简化了办事手续,将进一步激发市场创新的活力。三是有利于加快推进社会信用体系建设。统一社会信用代码有助于将分散在各地区、各部门、各领域的信用记录归集整合到当事主体的名下,形成完整统一的市场主体信用档案,为褒扬诚信、惩戒失信创造条件。四是有利于进一步简政放权、放管结合、优化服务。统一社会信用代码制度的建立,有助于推动各地区、各部门信息共享,并与社会和市场各方面信息交换整合,形成可供利用的大数据资源,为政府监管和服务提供支持保障。

 

当前市场经济呼唤社会信用有效管理

 

我国实行的改革开放和社会主义市场经济,极大激发了全社会的活力。三十年来,人民生活水平大幅度提高,国力日渐强大,全民都成为改革开放的受益者。在市场经济发展的过程中,也有人提出了“商场如战场”的感叹,并引发了一些人的共鸣。对于这种观点,若从“提高紧迫性、抓住机遇干事”的角度理解或许有一定道理,但更多人的理解则是把战争中的“兵不厌诈”思路引入到市场经济中,从而产生了不可忽视的负面影响。

 

从1985年的晋江假药案开始,社会上暴露出的欺诈案件层出不穷,信用缺失成为社会治理的顽疾,并达到了一定的“破窗效应”程度。更为严重的是,一些管理者也在以其道制其身,比如钓鱼执法,比如鼓励知假买假、以高额赔付取利等等。这些都是以“诈”为基础的行为。

 

市场真的是“兵者诡道”的场所吗?经济学家吴敬琏大声疾呼,不是的!健康的市场经济环境应该是信用经济、契约经济、法制经济。社会发展到今天,建立社会信用管理制度是全社会的呼唤与期盼,也是中央和国务院多次布署的重大任务。

 

当前社会普遍存在的信用缺失问题,其根源在于计划经济体制下形成的管理结构不适应市场经济发展,是计划经济时的熟人经济向市场经济转化过程中行政管理方法跟不上的问题,是政府管理体制中职能部门化、属地化导致信息部门化、属地化,不能满足市场经济中全国一盘棋的信息化基本需求的问题。这些问题是改革开放前进中一定会遇到的拦路虎。只有解决这些问题,市场经济才能健康有序深化发展。

 

信息需求不对称导致的信用问题,引起多个政府管理部门的重视。近些年来,一些部门出于社会管理需要,按照国务院要求,在国家层面建立了一些基础性的信息系统。如公安部建立的身份证数据库、国家质检总局建立的组织机构代码及单位基础信息数据库、人民银行建立的征信系统、国家税务总局的税收信息数据库、统计局的名录库、中编办的全国事业单位数据库、高法的老赖名单数据库等等,部门之间也开展了诸多良好的合作,产生了积极的社会效应。但是,这些工作还不能满足全社会的需要。特别是市场经济的主体,包括每一个企业、事业、团体、个体户,都还没有从中受益,没有在信息化的科学决策中受益。还有一些管理部门信息数据仍然相互割裂封闭,存在信息孤岛问题,无法提供市场经济需要的动态信息化服务,更不用说进行大数据综合分析、为国家宏观决策提供服务了。

 

统一社会信用代码制度应该是什么样

 

统一社会信用代码制度建设是一项复杂的社会系统工程,同时也是一个极具挑战性的新鲜事物。说其复杂是因为它不仅涉及到编办、工商、民政的注册业务,也涉及到司法部、教育部、文化部、外交部、总工会、宗教事务管理局、地方人民政府甚至军队等26个具有机构注册与备案职能的部门,缺失任何一类合法机构都不能称其为统一社会信用代码制度建设。同时,它也涉及到赋码之后的信息采集、汇总、修改、数据库开发、网络运行、数据安全等要素。说它极具挑战性是因为它是在用信息化的大一统方法解决行政管理部门化、属地化问题。其中也必然会遇到一系列法律问题、责权问题、责能问题。统一社会信用代码制度建设成功的关键不仅在于目标方向,而且在于方法步骤,有些甚至在于细节把握。它最大的特点是用信息化手段突破政府部门之间存在的藩篱,这也是最大的挑战。虽然无法用简单几句话把这个巨大的系统工程全部论述清楚,但是从建立统一社会信用代码制度的初衷和目的出发,从国外成功的管理经验分析,达到理想效果的统一社会信用码必须具备一些基本功能和特点。

 

首先,统一社会信用代码的制度实质,是要建好能为国家决策与社会活动主体使用的、动态的组织机构全集数据库,使每个合法登记、备案、注册的机构不论大小都在其内有记录可查,机构注销也能快速反映出来,伪造的、非法的机构则在数据库中没有位置。据了解,澳大利亚的这一功能数据库便具备这样的特点,每半日就能汇总一次全国数据。据德国有关人士介绍,欧盟拟在以日为单位汇总全欧洲的机构信息。其次,数据库要有历史性的档案记录,要记清每一个时期的法定代表人,以便追溯。世界各国普遍采用扫描原始档案的做法来开展这项工作。其次,统一社会信用代码不能有重码、错码,不能有歧义。要有统一性,按统一规则发放。要有稳定性,不能轻易修改。要有系统内的唯一性,每个单位只允许被赋予一个号。要有准确性,数据状态与时代的对应要准确。这项工作复杂而艰巨,需要认真仔细,不可掉以轻心。在这个系统中,核心是社会信用代码与代码后面的单位数据信息一一对应,不能张冠李戴。最后,社会信用代码数据库必须坚持开放的原则,其他涉及国计民生的重要系统,如税收、社保、借贷、环保等都可以这个数据库为基础进行业务类记录,从而实现社会主体实名制与部门业务记录的结合,使部门的记录成为社会信息。在交叉稽核和共享的同时,也保证了信息的准确性和可校核性。这个系统也要择项向社会公开,使全体公众从中受益,在这个基础上建立的黑名单制度,才具有公信力和震慑力。

 

这个系统还具有教育和培育社会公众诚实守信的功能,使人们自觉地守法,从而形成一个可落地的市场经济诚信管理的体系。

 

建立统一社会信用代码制度,一方面有利于促进政府部门由“管”向“寓服务于管理之中”的职能转变。计划经济条件下的特点是政府部门对全体国有企业的直接“管”,从生产原料到生产内容,再到销售、统购统销。而在市场活动中,向多元化的主体提供市场活动各类主体的真实身份,判断企业行为的优劣,提供行业成员的分布,提示限制不法分子在全国范围的行为应是政府应有的作为。做到了这一点,就完成了政府部门由“管”向“寓服务于管理之中”的过渡。另一方面,统一社会信用代码制度也有利于深入贯彻落实简政放权。十八大提出深化改革的重点之一就是权力下放,激发活力。纵观历史,我们会发现权力收放曾交替进行,原因就是过去的收放常常是开环进行的,即信息的反馈不及时,导致“一收就死,一放就乱”的怪现象。只有变开环为闭环管理,在权力下放时,信息上收,使得顶层决策建立在信息动态收集的基础上,才可以做到心中有数、放的放心,避免大起大落,形成在稳定中求发展的新常态。可以说,建立社会信用代码系统,就是要培养和提升政府部门的服务能力向纵深发展,从“管”向制定规则、为市场主体提供信息服务转化。

 

难点和重点在于顶层设计与实现的路径

 

建立统一社会信用代码制度是一项巨大的系统工程,必然牵涉到方方面面的既定格局和利益。改革前途是光明的,但也必须对面临的困难有充分的认识和准备。

 

首先,行政管理体制多头化将会是统一工作中遇到的最大桎梏。如上所述,我国涉及注册登记的机构多达26个,各部门在传统的基础上运行多年,统一社会信用代码涉及的主体标示范围很宽泛。

 

其次,部门间信息化模式和程度存在差异,也会给统一代码制度建设带来困难。我国地域之间发展不平衡是长期的特点,这也表现在不同部门间的信息化模式和程度上。即使在同一部门的不同地区,由于经济发展水平不一致,信息化程度也存在很大差异,相应的人员素质也有很大差别。但是统一社会信用代码制度不能因落后地区产生全系统的“短板”效应,这也是统一社会信用代码制度建设面临的实际困难之一。

 

再次,改变现有正在运行的信息系统存在一定的风险。现存在于各个部门的系统,包括各类机构注册与备案系统、赋码系统等,均已运行多年,并建立了与之相适应的制度规范。若要对这些系统进行彻底改革,必然牵一发而动全身,正如对正在行进中的车子进行修理,其风险系数远远大于停止的车辆。如果配套管理和改革措施不跟上,就可能在切换过程中出现断档故障。尤其应当注意,系统互联互通的前提是保证安全性。数据库中信息的安全,系统顺利切换和运转,配套制度规范的制定实施等,都是安全问题。安全是第一前提,没有安全保障,新建系统将失去应有的光彩。

 

统一社会信用代码制度如此重要,又面临一定的困难和挑战,因此笔者认为,需要加强以下两方面工作。

 

一要加强顶层设计,突出整体效益。建立统一社会信用代码制度的关键是顶层设计,必须注意从实际出发,切忌纸上谈兵。应当立足当前,注重总体和长远效应,应当充分利用资源,兼容并蓄,降低成本,避免浪费。善做突出总体效能的融合法,而不是简单的堆砌加减法。应当注重细节,避免因小失大、重复走弯路;明确责任,责任到人。从目前来看,实际的负责日常工作的顶层责任人并不清晰。

 

二要明确实施路径,注重试点经验。具体包括:标准先行,要制定清晰的实施方案,包括信息核和信息流走向内容,信息修正方法、确认方法、数据库的应用,原系统的切换,数据运行的一系列安全问题的规定。明确次序,分步实施;试点要选择不同区域几上几下,总结经验,适时修正方案,有把握后再推广实施,以高度负责的态度做到心中有数;妥善处理各种关系,特别是各部门及国家、省、地、县间的关系;保障安全切换,充分考虑系统过渡时期可能产生的各种风险;加强宣传,提升社会公众对统一社会信用代码的认知程度。

 

统一社会使用代码制度是我国社会主义市场经济的基础性制度,需要进一步加紧协调与配合,为此要有如发改委领导牵头并按十八大后提出的要求承担终身责任,才有可能不断落实下去。

 

统一社会信用代码制度是一项行政管理流与数据信息流融合的产物,涉及全国各地,如此庞大的工程,制定好顶层设计方案,运筹帷幄、决战千里十分重要。当前编写出实事求是、可操作且可推广的实施方案十分重要。为此可以组织起长期稳定的工作班子做好这项工作,以保证这一制度有效、有序推进。

 

统一社会信用代码制度也可以进一步推动我国行政管理体系的改革,如可以考虑建立统一的组织机构注册局,将各部门注册功能纳入统一管理,把行政管理与信息流一致起来,从而既有利于管理和信息服务,也有利于信息的安全保护。

 

 

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