征信行业
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从国外公共信息开放模式看我国社会信用体系建设顶层设计

来源:《中国征信》2015年第7期。       作者:丁治同,现供职于中国人民银行征信中心研究发展部,从事国外征信业务研究工作。

公共信息资源开放共享是社会信用体系建设的重要内容,本文借鉴国外公共信息资源开放共享的实践经验,提出对我国社会信用体系建设中公共信息资源开放的启示。

一、研究背景

根据2014年国家公布的《社会信用体系建设纲要》(2014-2020),公共部门的信用信息公开是社会信用体系建设中的重要组成部分,并将从几个层面实现。一是按行业集中模式,由各行业主管部门推动本行业政务信用信息的集中共享。二是按地区建立覆盖所有行业的统一政务信用信息共享平台,为企业、个人和社会征信机构查询提供便利。三是实现全国范围内各行业之间的公共信用信息共享。由各行业主管部门以需求为导向,推进各行业信用信息系统的互联互通和交换共享,形成覆盖全部信用主体、所有信用信息类别、全国所有区域的公共信用信息网络。四是实现公共信用信息与征信系统(即非公共信用信息)之间的整合。

如何做好这项工作,要解决两大问题:一是谁来牵头实现上述第三个层次涉及的公共部门之间的信息互联互通透明与开放才是合适的,或者说采用什么样的模式、制度设计是合适的。二是如何打破公共部门对信息开发权的垄断性,促使社会化机构更多地参与其中,让社会信用体系建设中公共信息服务的提供变得更加高效、专业。

第一个问题之所以重要,是因为这一层次的实现路径不仅关系到各行业信用信息互通的广度和深度,而且关系到征信系统对公共信息资源的利用与相关服务的提供。目前的一种思路是国家发改委牵头,通过建“大平台”的模式集中整合各行业的公共信用信息,再对社会开放。这种模式的可行性值得商榷。因为建立大一统的公共信息资源公开平台,不仅需要投入大量的平台建设和维护成本,而且其公开的内容和方式能否真正满足社会的需要也需要仔细考量。此外,政府是否拥有合适的身份来运营这样的平台,是否有足够的动力维护平台的对外服务效率和数据质量,这些都是这种模式的局限之处。而第二个问题则是针对当前社会信用体系建设中公共部门信息获取与再利用所面临的巨大障碍,打破公共部门对信息的独占性,提升公共信息的开放与透明性。

要解决以上问题,有必要从顶层设计层面对公共信息资源的开放再利用角度进行审视,借鉴国际经验,寻找解决问题的合适方案。

 

二、公共信息资源开放共享的目的与价值

国际上讲到公共信息资源开放共享,一般称之为“政府数据开放(open data)”或“公共部门信息(Public Sector Information)开放”。在我国之所以称为“公共信息资源开放共享”,是因为公共信息资源不仅掌握在政府部门手中,还掌握在具有公共事务管理职能的其他组织(公共企事业单位、法律法规授权、委托的组织、来自于纳税人税款的政府财政拨款的社会团体、组织等公务事业和社会组织等)手中。

(一)公共信息资源开放共享与政府信息公开差异

公共信息资源开放共享与政府信息公开的开放目的不同。政府信息公开着重于保障公民的知情权,强调的是政府向公众及时、准确地公开执政信息,让公众知道政府在做什么,监督政府的工作,并参与政府的决策。目的是实现透明政府、促进依法行政,是政府行政责任的一部分。公共信息资源开放共享则更关注保障公民对公共数据的“使用权”,更多强调政府促进经济增长和社会发展上的责任。例如,欧盟《公共部门信息再利用指令》第4条就明确规定,对公共部门信息再利用是指“公众(自然人和法人)出于商业或非商业的目的,而非文档因公共目的而得以产生的其他目的,而对公共部门持有的文档的利用”。

公共信息资源开放与政府信息公开的内容不同。政府信息公开的并非原始信息,而是被加工或者解读过的、被赋予意义的数据,比如公开政府的政策解读、财政支出等信息。而公共信息资源开放则开放到原始数据层,是政府依据法定职责、利用公共资源和公共权力,在向社会提供公共服务或进行公共管理管理过程中生产、创造、收集和保留下来的、与纳税人直接相关的原始数据。开放原始数据便于社会充分发挥对数据的创造性加工能力,挖掘其潜在的利用价值。只有这样,才真正符合公共信息资源公开激励创新的应有之义。因此,公共信息资源开放比政府信息公开更加深入、更加广泛。

而且,公共信息资源开放更强调公共部门主动向社会公众开放,甚至免费和无条件地向社会公众开放,因为采集和归集这些数据的经费来自纳税人的税款,并与纳税人直接相关,公众获取这些数据不需要额外支付费用,这些数据是公共产品,归全社会所有。此外,公共信息资源开放的数据应是可机读的、具有多种格式以满足不同类型用户需求的,从而促进对数据的增值性开发。

(二)公共信息资源开放共享的价值

一个国家对公共信息资源开放价值的认识深度与高度,影响着其相关顶层制度设计的思路。从全球政府数据开放的倡议和实践成效看,国际上认为公共信息资源开放共享至少会在三个方面创造价值:一是刺激企业创新,二是促进经济增长、带来就业机会,三是提高政府的透明度、可问责性和执政效率。因此,公共部门信息资源开放对公众、企业部门和政府各方来说具有共赢价值。

在欧美,公共信息资源开放共享与再利用的价值,特别是对经济发展的推动价值,已经得到国家战略的认可,其重要性可见一斑。早在2000年,根据提交给欧盟委员会的咨询报告,欧盟公共部门信息的价值为“每年280亿欧元到1340亿欧元之间,取中间估计的话,为680亿欧元,占国内生产总值的1%”,而且还是保守估算。有估计美国公共部门信息价值为7500亿欧元,英国的公共部门信息价值在1300亿欧元到2110亿欧元之间,占其国内生产总值的10%-15%。尽管数据差距较大,但反映出西方国家对公共信息资源的重视以及其巨大的潜在价值。

2010年,欧洲委员会提出开放数据战略(Open Data Strategy),提出有关开放数据战略的多项法律提案,希望让欧洲企业与市民能自由获取欧盟公共管理部门的所有信息。开放数据战略旨在将公共部门搜集和产生的原始数据通过再利用成为数以万计ICT用户依赖的数据材料。这一措施预计每年将会给欧盟经济带来400亿欧元的增长。几乎与此同时,美国政府也开始实施开放政府数据计划。2009年,奥巴马上任伊始就提出了数据开放计划——《透明和开放的政府》,宗旨是将封闭的政府数据向企业、研究者和公众开放,推动新产品、服务和创业。2013年,美国政府将“数据开放”确立为所有联邦政府部门必须遵守的基本政策,要求所有新增政府数据必须以电脑文件方式向公众开放,并创建了供公众查询政府信息的统一门户网站www.data.gov,开放了来自农业等8个领域13万数据集的数据,并提供一系列便于使用数据的服务,包括数据可视化和制图(mapping)工具,以及面向开发人员的应用程序编程接口(API),为美国公共信息资源的发展利用敞开了大门,并成为国家大数据战略的重要组成部门。此外,英国、加拿大、新西兰等国家在2009年之后都建立起了政府数据开放平台,发掘公共信息资源再利用的价值已经成为国际性趋势和国家层面大数据战略的重要组成部分。

相比而言,目前我国政府信息公开方面的法律依据只有《政府信息公开条例》,尚缺少对公共信息资源再利用价值的统一认识。一些城市虽然也推出了政府数据开放平台,但是在开放数据的量、质量、价值、及时性以及应用的便利性等方面与西方国家相比还存在很大差距。主要是因为我国在国家层面尚没有促进公共信息资源再利用的专门立法和战略等制度安排。而这些顶层设计对于我们对具体的信息开放共享模式的选择有决定性作用。因此,我们不妨从国外的顶层设计着眼,来确定值得借鉴的经验。

三、公共信息资源开放共享的边界

公共信息资源开放共享的内容范围和机构,最优开放共享模式和再利用的用途等,是公共信息资源开放共享制度设计要解决的关键问题。

一是公共信息资源的内容范围边界。根据国际上的经验,公共信息资源不一定是公共的信息,有些介于公共信息与私有信息之间,也包括含有第三方知识产权的信息。比如政府收集的各种地理环境信息、气象信息、能源信息、生态信息等。在界定应开放的信息范围时,是从改善居民生活水平、促进企业发展为出发点,开放对公众生活创造的价值高、以及信息服务单位所必需的生产原材料信息。

二是如何界定各方在信息开放共享中起到的作用。从国际上的数据开放立法和政策来看,各利益相关方在公共信息资源开放共享中应有明确的职责边界。以英国为例,在公共部门信息开发利用方面的指导原则是公共部门不与私营部门竞争。政府负责做好原始数据的公开、以及为社会公众获取信息提供便利条件(如前文提到的可机读、具有多种数据格式以满足不同类型用户需要等)。数据的深加工、利用则主要交由社会化机构进行,政府不大包大揽,不进行干预。此外,政府还负责为社会公众建立国家级公共信息查询索引网站,网站根据公众提交的查询请求,帮助其链接到有关部门的信息公开网站上。如新加坡政府、美国政府等都采用这种做法,政府并不再对各部门公共信息资源进行大集中,或建立统一的平台或系统。打通多部门公共信息进行信息再利用的工作也是各种社会化信息服务机构在市场驱动下完成。

三是为促进信息的再利用,鼓励公共部门按边际成本收费的原则去获取或再利用信息。欧盟公共部门信息再利用指令在序言中力荐的收费方式是,要求公共部门收取的费用应以成本为导向,不应超过收集、制造、复制和传输文档的总成本,以及遵循“合理的投资回报 ”(顾及有关部门在适当情况下的筹资要求)原则。收费计算方法也应该与公共实体部门采用的会计制度一致。这也是经合组织国家促进公共部门信息获取和有效利用时所通过的主要措施之一。公共部门对最终收费价格的计算方式公开化、透明化,并遵守一定的费用上限。计算标准并不基于某部门公共信息的总成交量,而是基于所涉及的每个数据库以及每个数据项。此外,对非商业目的和商业目的获取设定区别对待的价格模型,前者低、后者高。欧盟一些国家以及美国的实践证明,按照边际成本而非全部成本进行收费定价的模式也许会导致某类数据项获取费用的下降,但对公共部门而言,能够促进以商业为目的的信息再利用需求量的大幅增加,保证公共部门拥有稳定的整体数据成交量。又如,仅收取信息传输成本而非全部成本降低了大众获取数据的门槛,通过刺激成交量弥补了价格对整体收费的影响,能够平衡公共部门和出于不同目的使用信息的社会公众的各方利益。

 

四、征信机构对公共信息资源进行再利用的国际经验

缺乏公共信息获取途径是中国等发展中国家征信业发展的一大难题,因此世界银行在《征信通用原则》在中要求各国公共部门尽量为征信机构获取和使用公共信息资源提供便利,促进相关行业安全、高效地分享公共信息资源。在欧盟、澳大利亚、台湾等国家和地区,经过多年的探索与实践,已形成了一整套公共信息再利用经验。

在台湾,几乎所有政府部门都通过网络提供公共信息查询,但信息查询流程的繁简度不同。为了便于用户的使用,征信机构与政府部门达成协议,从它们的数据后台,将金融机构风险评估中需要的公共信用信息统一联网汇总,提供一站式查询服务,使得银行等放贷机构能够快速查找和获取借款人完整的公共信用信息,包括法人和个人的支票信用信息;企业法人的工商登记信息、企业税籍信息、企业进出口交易信息、企业动产(机器设备)担保信息;企业主和相关关系人的个人公共信息,例如包括户政部门的个人身份证信息(含换发和补领日期,用于识别伪造和盗用身份)、法院重大刑事案件通缉信息、失去行为能力人口信息、死亡人口信息、个人破产消债信息等。该服务涵盖了台湾140万企业和2300万企业主。征信机构还根据金融机构所看重的信息要点以及对信息的解读方式,优化了政府部门数据的原始展示方式,以便于使用户解读的报告的形式展现出来,并能够将值得关注的重点信息提取出来形成重点情况摘要报告,还支持用户直接链接查看相关政府部门公示的信息原件加以确认。

在欧美,征信机构是公共信息资源再利用的主要提供商。以国际上知名的大型企业征信机构——邓白氏、Creditsafe为例,公共信息是其信用报告的两大内容之一(另一部分是贸易信用数据),涵盖了企业注册登记部门公开的信息(欧美此类信息含经过审计的企业财务报表信息)、法院判决信息以及其他政府部门公开的有价值的企业信息。在欧美,公共部门的企业信息数据依法在各部门网站公开,非常便于社会各界查询获取,信息公开的自动化程度好、数据质量好、更新速度快,为征信机构进一步采集和汇总这些信息提供了良好的条件,也造就了征信机构的国际竞争力。

征信机构是以付费的方式从公共部门的数据库购买数据,数据更新和处理完全实现在线自动,因此信息的获取成本很低,进而拉低了企业信用报告的价格(Creditsafe的企业信用报告仅10多美元一份)。低廉的信用信息服务、较高的数据质量,极大地鼓励了征信服务用户的使用热情,为整个社会信用文化的发展乃至经济的发展起到了积极的推动作用。

 

五、对我国社会信用体系建设中公共信息资源开放的启示

一是政府做好的顶层制度的完善,通过立法打破基于部门利益的数据开放阻碍,促进各部门所负责的本行业原始数据的公开,解决社会诚信缺失问题,并为公共信息再利用打下良好的制度和机制,为社会化机构进行信息再利用创造公平、透明、开放的环境,给擅长服务的社会机构留下发展和生存的空间,不与市场争利。

信息开放不要以政府出发为导向,而应以社会需求为导向。结合纲要的精神与国际的经验,政府并不适合筹建大一统的公共信息公开数据库。一是因为不同行业有自己的特点、以及对公共信息的需求,最了解这一点的是市场而不是政府。二是如果政府包揽了公共信息的联网共享与核查,不但要承担起各部门信息报送中的管理问题,还将在信息联网核查中面临巨大压力,这都是政府不擅长、也是不适合做的工作。三是政府是否适合是开发增值服务的合适主体,在没有法律明确的条件下,是面临争议的。如果不能开发增值服务,公共信息对整个经济发展的更大价值则难以得到发掘利用。

二是由征信机构等社会化机构基于用户需要和企业需求,推动各部门间信息的互联互通。对经济交易风险防范有用的公共信息资源共享可由征信机构等社会化信息服务提供方推动,利用其在信息加工处理、网络和数据平台建设、信息服务研发与提供方面的专业能力,以高效、灵活的方式让公共信息服务于社会。此外,由于征信机构更贴近市场需求,能够以需求为驱动开展服务,从而开发出适合用户的信息产品,让公共信息资源更好地服务于社会,发挥更大的商业价值。

三是在确定公共信息服务责任的前提下,把私营部门的管理手段和市场激励结构引入公共信息资源增值开放利用中,通过合理的收费安排,提高效率、降低成本、改善服务。特别是借鉴国外公私部门合作的增值服务开发模式,通过政府部门特许、合约或政策优惠等其他手段鼓励,通过价格机制来实现投资回报。

四是利用信息交流技术构建信息增值利用平台,管理和评估公共部门信息资源,促进开放、稳健、透明的信息再利用市场环境。借鉴欧盟ePSIplus平台开放公共部门数据目录、提供信息再利用成功经验、司法案例和技术支持的做法,结合我国公共部门信息资源发展现状,使用关联数据等技术构建国家级公共信息查询索引网站,发布可供第三方或再利用者直接使用的数据格式,以便增值产品开发。

 

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