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地方政府信用评级条例将出

地方政府信用评级已经研究完毕,目前准备上升为地方政府信用评级条例,并将选择合适的时机公布。而作为配套的地方政府信息披露制度也已经进入上报阶段,资产负债表在信息披露制度中占有了很大的部分。

经济观察报了解到,地方政府信用评级的研究在2013年中已经完毕,此后在财政部、地方政府等部门之间召开了数次会议。会议均在顺义北京会计学院进行,由财政部国库司主持,参加会议的有国库司相关负责人、国库支付中心人士等,另外,包括山东、北京、江苏、天津、广东、深圳、青岛等地财政厅人士也参加了这几次会议。

财政部部长楼继伟在2013年12月指出,为加强政府债务管理、防范和化解财政风险,按照十八届三中全会《决定》精神,应建立在地方政府信用评级基础上的地方发债管理体制。

财政部所做的地方政府信用评级,以地方政府债务的偏离度和违约率为主线。与其一起制定的还有政府信息披露制度,其中涉及编制资产负债表、规范信息披露行为、提高信息披露透明度等。

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地方政府信用评级

“信用评级能够解决地方政府债务需求,使其能够进入市场融资,这是一个通行证,同时也为有钱的债权人提供投资机会。”一位不愿具名的财政专家表示,建立地方政府评级,规定一些评级的方法、规则,其实就是提供一个平台。哪些地方可以发债,哪些地方不可以发债。

目前财政部考虑的地方政府信用评级,包含四方面内容:偿债环境、财富创造能力、偿债来源和偿债能力。

一位参与财政部信用评级条例研究的人士告诉经济观察报,偿债环境即地方政府面对的制度环境和信用环境,而财富创造能力,从地方政府角度来说,就是地方政府的财政收入状况,以及影响财政收入的整个地区经济发展水平、税基、税率这些因素,这决定了地方政府的盈利能力和可持续性。

“地方政府的偿债来源有多少种,每一种与财富创造能力距离怎么样,决定着偿债风险有多大。而偿债能力则由偿债来源决定。”上述人士说。

标准普尔主权评级董事钟良告诉经济观察报,给地方政府信用评级要考虑两个因素,一个是制度环境,一个是个体状况。制度环境,是指地方政府所处的财政制度,比如转移支付制度、上级政府支持如何、收支是否允许平衡等;个体状况则包括当地经济发展水平,产业结构问题,比如内蒙、山西对于单一行业的依赖,以及财政管理问题比如预算灵活性、收支盈余、税收能够支持的债务等,另外还有流动性的问题。

目前,财政部正在委托市场评级机构为其草拟地方政府信用评级的相关报告,并适时制定地方政府信用评级,而作为配套的地方政府信息披露制度也已经进入上报阶段。

对于未来地方政府信用评级的流程,中债资信公共机构评级首席分析师霍志辉分析说,首先是分析影响地方政府自身信用风险的经济实力、财政实力和政府治理水平等评级要素;然后再考虑地区金融生态环境评价结果,初步确定地方政府个体信用风险;最后,考虑上级政府支持评级要素,来调整地方政府个体信用风险的评价结果,进而确定地方政府的主体信用等级。

“在特定的环境里,市场人士、官员对于债务的担心,特别是抑制地方债务过快发展的观点下,信用评级作为第三方独立意见,能够对高风险、低信用地方政府形成一定的约束力。”钟良说。

研究主线

目前地方政府信用评级的研究和条例制定,主要是以偏离度和违约率为主线的。

所谓偏离度,就是以地方政府的财富创造能力为基础,其偿债来源偏离财富创造能力的距离不同,偿还债务的风险也不同,以此来确定信用评级的等级。而违约率则是以历史上的政府信用违约事件的概率统计为基础的,违约概率不同,信用评级的等级也会不同。

目前国际三大评级机构标准普尔、穆迪、惠誉等通行的政府信用评级标准,其核心思想是违约率。比如,对地方政府信用统计出一个违约概率,并划出100个评级区间,哪个评级区间的政府有多大概率违约,那么在投资级别,这个评级的违约率就是多少。

但业内人士认为,中国地方政府评级方法无法完全照搬国际评级机构这种通行的评级方法。霍志辉对经济观察报说,中国地方政府与国外地方政府存在较大差异,中国国情具有特殊性,比如中国行政体制、财政体制等与国外不同,央地政府之间目前正处在由中央主导的、渐进式的分权进程中。

他说,这些因素对中央政府与地方政府之间的关系或上级政府对下级政府债务救助等产生重要影响。此外,中国政府拥有大量的土地资产和巨大的出让收入,以及大规模的国有资源比如国有股权、矿产权等,这些资产和资源对政府债务偿还产生重要作用。

对此,大公国际资信评估有限公司董事长关建中表示认同。他说,违约率严格意义上是验证评级的方法,但不是一个评级方法,它缺乏最核心的评级要素,即偿债来源和偿债能力的关系——地方政府以财政收入为主要偿债来源,但更加重视通过举债来偿还此前债务,即借新债换旧债。

因此他认为,以偏离度,即地方政府的偿债来源偏离政府财富创造能力的距离,作为评价政府信用风险等级的标准,更符合中国实际。

他举例说,政府可以用盈利能力偿还债务,也可以用印钞来偿还债务,判断风险的标准时,通过印钞还债距离财富创造能力是最远的,因此风险也是最大的。在这两个极端的例子之间,地方政府还有几个偿债来源选择。

关建中说,其中一个是经营性现金流,一个是借债,这些都比印钞离财富创造能力距离近,“以此为基础来确定偿债能力的安全度,就是比较在都能还债的情况下,哪个更安全,这个需要告诉债权人”。

不过,一位地方财政人士表达了他的怀疑,他说,地方政府信用评级也许对于未来会有约束力,但是对于现在的借债模式一点作用都不会起到。中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇认为,政府信用评级不能解决所有问题,而且地方债务未来要总额控制,若是发债比例太小,评级也就没有了意义。

 

来源:经济观察报 作者:杜涛 黄文丽

 

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